IV SA/Gl 734/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stosunków pracy i stosunków służbowych stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. ygn. akt IV SA/Gl 734/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną uchwałą, na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art.6 ust.3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz.1688 ze zm.), Rada Miasta R. powołała D.K. na stanowisko zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. Powierzyła jej wykonanie Burmistrzowi i określiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Organ nadzoru otrzymał tę uchwałę w dniu [...]r. (k. 4 akt). W nadanej w placówce pocztowej w dniu [...]r. (k.6 akt) skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem tej uchwały. Zarzucił jej naruszenie art.2 ust.3 w związku z art.3a ust.1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wywodził bowiem, że powołanie dokonane tym aktem nie zostało poprzedzone konkursem wymaganym przez przywołane przepisy, a zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym, do którego ta reguła się odnosi. Nie ma znaczenia dla tej okoliczności forma nawiązania stosunku pracy (wybór, mianowanie, powołanie czy umowa o pracę – art.2 ustawy o pracownikach samorządowych), bo przepis art.3a ust.1 tej ustawy stanowi, że nabór na wolne stanowiska urzędnicze (w tym kierownicze) jest otwarty i konkurencyjny. Organ nadzoru wskazał, iż stosunek pracy tego pracownika nie jest nawiązywany na podstawie powołania opartego o przepis art.68 kodeksu pracy. W tym zakresie wskazał na orzecznictwo Sądu Najwyższego potwierdzające tożsamą interpretację tego przepisu. Wojewoda [...] wyraził pogląd, iż powołanie przewiduje jedynie art.2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych w odniesieniu do zastępcy wójta, sekretarza gminy i skarbnika gminy i rozszerzenie tego katalogu jest wykluczone. "Powołanie" innych pracowników nie zatem jest aktem nawiązującym stosunek pracy na podstawie art.68 k.p. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wspomniana na wstępie wada miała mieć w opinii organu nadzoru istotny charakter skutkujący nieważnością uchwały. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie. Nie kwestionując reguł wypracowanych przez orzecznictwo podniesiono, że nie mają one bezpośredniego odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W szczególności dlatego, że wskazany w uchwale pracownik był już pracownikiem samorządowym pełniącym obowiązki kierownika referatu spraw obywatelskich, a zaskarżoną uchwałą wyłącznie t rozszerzono jego zadania. Z tych przyczyn zastosowanie w sprawie znalazł art.94 pkt 2 k.p., który nakłada na prawodawcę szereg obowiązków m.in. w zakresie organizowania pracy w sposób zapewniający pełne wykorzystanie czasu pracy oraz osiąganie przez pracowników, przy wykorzystaniu ich uzdolnień i kwalifikacji, wysokiej wydajności i należytej jakości pracy. W ocenie autora odpowiedzi na skargę ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "wolne stanowisko urzędnicze", na które wymaga przeprowadzenia konkursu. Zaskarżoną chwałę uznano przeto za legalną, a skargę za chybioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób uzasadniający jej wzruszenie, a w tym aspekcie podlega kontroli sądowej. Stosownie do brzmienia art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (p. art.1 i art.3 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zatem w toku postępowania badają czy objęte skargą akty nie uchybiają przepisom prawa w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności albo ich wydania z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności, po myśli art.147 § 1 ostatnio przywołanej ustawy. Przy czym, jak głosi jej art.134 § 1, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceny legalności dokonują również z urzędu. Skarga spełniła wymogi formalne, przeto można było przystąpić do jej rozpoznania. W pierwszej kolejności godzi się stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie ustanawia przepisów należących do materii prawa miejscowego, zatem mieszcząc się w ramach aktów sprecyzowanych w art.3 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega regulacji cytowanego już art.147 § 1 tej ustawy. Stwierdzenie jej nieważności nie może więc nastąpić po upływie roku od jej podjęcia (p. art.94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Z tej przyczyny, uznając zasadność skargi, Sąd orzekł o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Organ nadzoru zaskarżył przedmiotową uchwałę po upływie terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, który to fakt otworzył drogę do dokonania w drodze wniesienia skargi do właściwego sadu administracyjnego ( art.93 ustawy o samorządzie gminnym i utrwalone orzecznictwo, przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1415/07). Wojewoda [...] wywiódł, iż zaskarżony akt dotknięty jest istotną wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa (art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Owa istotna wada polegać miała na braku poprzedzenia zaskarżonej uchwały i nawiązania stosunku pracy z osobą w niej wskazaną konkursem na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Stwierdzić przyjdzie, iż aktualnie jednolite jest orzecznictwo, wedle którego tego rodzaju uchybienie stanowi o rażącej sprzeczności z wymogami prawa omawianych działań organów samorządowych. Brak konkursu w takim stanie faktycznym nie pozwala na zaakceptowanie legalności dalszych czynności podjętych w ramach obsadzenia wskazanego stanowiska (tak przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w niepublikowanym wyroku z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 928/07 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę kasacyjną od tego orzeczenia z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 467/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie w niepublikowanym wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 154/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w niepublikowanym wyroku z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 514/07, Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1415/07). Tego kierunku nie kwestionuje zresztą Gmina R. (por. odpowiedź na skargę). Na wstępie dalszej części rozważań godzi się podkreślić, że w omawianym przedmiocie dostrzega się dwoistość materii, na gruncie której rozpatrywaniu podlega zagadnienie zatrudnienia pracowników przedmiotowej grupy. Mianowicie w ramach pierwszego zakresu dochodzi do ustalenia osoby, której w drugim etapie powierza się stanowisko. Pierwsza część należy do kategorii działań o charakterze administracyjnoprawnym, druga zaś do sfery prawa pracy. W pierwszej prowadzi się działania pozwalające na wyłonienie osoby, z którą w drugiej nawiązuje się stosunek pracy. Ten ostatni aspekt pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, gdyż obowiązuje tu właściwość sądu pracy. Sformułowanie "powołanie" nie jest tożsame z powołaniem uregulowanym w art.68 k.p. nawiązującym stosunek pracy. Identyczny językowo zwrot obejmuje i wywołuje różne skutki, gdyż została mu nadana inna treść, wszak zawsze należy ona odpowiednio do sfery administracyjnej i cywilnoprawnej (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II PK 273/05 – OSNP z 2007r., nr 10, poz. 129 oraz wspomniane wyżej sądy administracyjne w przywołanych orzeczeniach). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r., sygn. akt I PKN 480/99, (OSNP z 2001r., nr 10, poz. 349) wskazał, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest zatrudniany na podstawie mianowania. Ten pogląd rozpoznający niniejszą sprawę Sąd podziela. Zamknięty katalog pracowników samorządowych, którzy mogą być zatrudnieni w tym trybie, wśród których nie mieści się kierownik i zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego (art.2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych), skutkuje konkluzją, że nie są oni zatrudniani na podstawie powołania, które jest traktowane jako tzw. powołanie pozorne. Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego stanowiły w art.6, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy); kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent), jednakże rada gminy może powołać innego kierownika lub jego zastępcę (zastępców). Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym, podlegającym w zakresie nieuregulowanym w cytowanej ustawie przepisom ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Potwierdzeniem tej konkluzji jest też fakt objęcia kierownika urzędu stanu cywilnego regulacją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Wobec tego kierownik urzędu stanu cywilnego i jego zastępca są pracownikami samorządowymi zajmującymi kierownicze stanowiska i nie zatrudnianymi na podstawie wyboru ani powołania. Dlatego ma do nich zastosowanie regulacja art.3a ust.1 ustawy o pracownikach samorządowych, wedle którego nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie mianowania i umowy o pracę, jest otwarty i konkurencyjny. Wolne stanowisko w znaczeniu potocznym oznacza stanowisko nieobsadzone, a więc takie, na którym nie jest zatrudniona żadna osoba. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Niewątpliwie słuszna jest przeto konstatacja, wedle której zatrudnienie na stanowisku objętym zaskarżoną uchwałą winno nastąpić po przeprowadzeniu konkursu. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że osoba wskazana w uchwale poprzednio była zatrudniona jako pracownik samorządowy, bowiem nie była zatrudniona na tym stanowisku, które wskazano w uchwale. Ta okoliczność nie może zwalniać z przeprowadzenia konkurencyjnego naboru. Stanowisko zaprezentowane przez Gminę R. w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nie stanowi więc dostatecznego usprawiedliwienia dla dokonanej zaskarżoną uchwałą czynności, która jawi się jako obejście prawa. Rozszerzenie dotychczasowych obowiązków wspomnianego pracownika na czynności właściwe dla zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, jak to powiada organ w odpowiedzi na skargę, mające sanować wadliwość dokonanej czynności, nie zasługuje na aprobatę, gdyż w istocie ukrywa właściwą czynność, jaką jest faktyczne zatrudnienie na innym stanowisku. Ustawa o pracownikach samorządowych zastrzega w tym wypadku szczególne wymogi, których nie niwelują przepisy kodeksu pracy. Przede wszystkim z tej przyczyny, że należą do innej sfery, co wyżej wskazano. Uchwała o powołaniu określonej osoby na przedmiotowe stanowisko i nawiązanie z nią stosunku pracy są czynnościami należącymi do różnych gałęzi prawa. Omawiane powyżej uchybienia w praktyce występowały w sposób nagminny, co m.in. było powodem nowelizacji ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego. Eliminacja przez organy nadzoru bądź sądy administracyjne uchwał w przedmiocie powoływania na stanowisko kierownika lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego skutkowała bowiem wadliwością stosunku pracy z kierownikami urzędów stanu cywilnego, a w konsekwencji wadliwościami dokonywanych przez nich czynności urzędowych, które mogłyby być skutecznie podważane przez każdego, kto miał w tym interes prawny. Ustawodawca zmierzając do sanowania owych nieprawidłowości związanych z powoływaniem tej kategorii pracowników samorządowych uchwalił stosowny przepis w ustawie z dnia 19 września 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 182, poz. 1121). Taki wniosek nasuwa się jednoznacznie w wyniku analizy materiałów sejmowych zwłaszcza objętych drukiem nr 866 z 2008 r., gdzie wyraźnie podaje się, że przepisy wymagające poprzedzenia konkursem powołania na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego budzą w praktyce wątpliwości i doprowadziły do nielegalnych działań, które należy usankcjonować, To działanie i jego motywy w pełni potwierdzają zasadność wywiedzionej wyżej wykładni przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Na tej konstatacji w zasadzie można byłoby poprzestać. Jednakowoż obowiązkiem Sądu działającego z urzędu jest ocena zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały również w świetle tego unormowania, bowiem przywołana ustawa jest częścią obecnego porządku prawnego i wskazuje na intencje ustawodawcy, których w toku kontroli legalności aktów, dokonywanych z zasady na dzień ich wydania, nie sposób jednak pominąć. Art.3 ust.1 cytowanej ustawy stanowi, iż osoby powołane na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, od dnia 7 sierpnia 2005 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uchwałą rady gminy, na podstawie art.6 ust.3 ustawy, o której mowa w art.1, bez przeprowadzenia naboru w trybie art.3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, uważa się za zatrudnione zgodnie z przepisami tej ustawy. Natomiast w art.4 postanowiono, iż czynności dokonane w okresie od dnia 7 sierpnia 2005 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przez kierownika urzędu stanu cywilnego lub zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego, powołanych uchwałą rady gminy na podstawie art.6 ust.3 ustawy, o której mowa w art.1, bez przeprowadzenia naboru w trybie art.3a-3d ustawy dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, uznaje się za dokonane przez uprawniony organ. Przy czym w tym miejscu trzeba wyjaśnić, że ustawa, o której mowa w art.1 to ustawa z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego. Należy też uwypuklić zakres czasowy owej sanacji obejmujący daty od 7 sierpnia 2005 r. do dnia wejścia w życie noweli, czyli do dnia 28 października 2008 r. (ustawa weszła w życie z dniem 29 października 2008 r.). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała mieści się w tym okresie. Jednakowoż zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ustawa ta nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, gdyż jej nie dotyczy. Wskazana powyżej dwoistość stosunku prawnego obejmującego stanowisko i osobę kierownika urzędu stanu cywilnego oraz jego zastępcy, znajdująca zresztą odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizacyjnej, ma w tym wypadku taki skutek, że ustawodawca sanując w art.3 "powołanie" na stanowisko, uważając wspomniane osoby za zatrudnione zgodnie z przepisami cytowanej ustawy, ograniczył się do sfery z zakresu prawa pracy, a zatem do nawiązania stosunku pracy, nie wkraczając na grunt publicznoprawny (w tym przedmiocie uzdrowił jedynie dokonane czynności urzędowe). Sanacją nie objął przeto działań poprzedzających czynności z zakresu prawa pracy - nawiązania stosunku pracy, a więc działań ze sfery administracyjnoprawnej. Potwierdzeniem stanowiska Sadu może być fragment treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy –prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej 9druk sejmowy nr 866 z 28 sierpnia 2008r), gdzie jako cele i zasady nowelizacji wskazano usankcjonowanie czynności dokonanych przez kierowników (zastępców) urzędów stanu cywilnego zatrudnionych bez przeprowadzenia otwartego postępowania konkursowego. Tak też należy odczytać treść przepisu art.4, która potwierdza legalność zdziałanych czynności przez osoby wadliwie powołane nie ingerując w treść i skutki innych aktów (w tym uchwał o ich "powołaniu"). Toteż w przekonaniu obecnego składu Sądu przepisy przywołanej ustawy nie obejmują zaskarżonej uchwały i niepodobna wywodzić, aby czyniły ją legalną. Taka zresztą operacja byłaby zaprzeczeniem idei legalności działań podmiotów tworzących prawo. Sąd nie znalazł podstaw do rozciągnięcia jej obowiązywania na kontrolowaną uchwałę także z tego powodu, że nawet jej wyeliminowanie z obrotu nie miałoby znaczenia dla zgodności z prawem zatrudnienia kierowników urzędów i zgodności z prawem dokonanych przez nich czynności w omówionym okresie. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art.147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na ramy czasowe obowiązywania wspomnianej sanacji i konieczność podjęcia nowej procedury powołania na stanowisko najpóźniej w dniu 29 października 2008 r., który to termin już minął, odstąpiono do orzekania o wykonalności zaskarżonej uchwały w trybie art.152 tej ustawy.