I OSK 1059/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 95/09 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu z funkcji dyrektora gimnazjum 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta i Gminy N. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r., w którym stwierdził on nieważność zarządzenia o odwołaniu B. Z.-R. z funkcji dyrektora gimnazjum. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. odwołał B. Z.-R. z funkcji dyrektora Publicznego Gimnazjum Nr [...] im. [...] w N. Zdaniem organu wymieniona naruszyła art. 24j i art. 24k ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142 poz. 1591 ze zm.) - zwanej dalej również ustawą, nie składając w terminie stosownych oświadczeń i informacji. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda Mazowiecki uznał, że wskazane wyżej zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. Wskazał w szczególności, że Burmistrz nie sprecyzował jakie terminy zostały naruszone. Wojewoda podniósł, że na podstawie art. 24j ustawy o samorządzie gminnym kierownik jednostki organizacyjnej gminy jest obowiązany do złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, jeżeli działalność ta wykonywana jest na terenie gminy, w której osoba obowiązana do złożenia oświadczenia pełni funkcję lub jest zatrudniona. Obowiązany jest on również do złożenia oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka, jeżeli umowy te zawarte zostały z organami gminy, jednostkami organizacyjnymi gminy lub gminnymi osobami prawnymi i nie dotyczą stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług lub ze stosunków prawnych powstałych na warunkach powszechnie obowiązujących. Ponadto kierownik jednostki organizacyjnej gminy, którego małżonek, w okresie pełnienia funkcji lub zatrudnienia tej osoby, został zatrudniony na terenie danej gminy w jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo rozpoczął świadczyć pracę lub wykonywać czynności zarobkowe na innej podstawie w spółkach handlowych, w których co najmniej 50% udziałów lub akcji posiadają jednostki samorządu terytorialnego, jest obowiązany do pisemnego poinformowania o tym fakcie osoby, której składa oświadczenie majątkowe. Obowiązek złożenia informacji dotyczy również przypadku zmiany stanowiska przez małżonka zatrudnionego w podmiotach, o których mowa wyżej. Organ zauważył, że oświadczenie majątkowe zostało złożone przez B. Z.-R. w dniu [...] kwietnia 2008 r. Natomiast oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, oświadczenie o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka, wstępnych, zstępnych i rodzeństwo oraz oświadczenie o braku zatrudnienia przez członków rodziny, tj. męża, dzieci, rodzeństwo zostało złożone przez nią w dniu [...] sierpnia 2008 r. Niezłożenie oświadczeń lub informacji, o których mowa w art. 24j ustawy, w terminie określonym w art. 24j ust. 3 przez kierownika jednostki organizacyjnej gminy powoduje utratę ich wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinny być złożone oświadczenie lub informacja, do dnia złożenia oświadczenia lub informacji. Jeżeli kierownik jednostki organizacyjnej gminy nie złoży w terminie oświadczeń lub informacji, o których mowa w art. 24j, właściwy organ odwołuje go najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia lub informacji. Odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Wojewoda podkreślił, że art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 2 Konstytucji - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt: K 8/07 i z dniem 19 marca 2007 r. utracił moc (Dz. U. Nr 48, poz. 327). Skoro przepis ten został uznany za niezgodny z Konstytucją, to również terminy w nim określone nie mogły mieć zastosowania jako podstawa prawna niewykonania obowiązku przez zobowiązaną. W konsekwencji należy przyjąć, że złożenie oświadczeń w dniu [...] sierpnia 2008 r. nie naruszało art. 24j ust. 3 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz Miasta i Gminy N. podniósł, że pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r. kierowane do Burmistrza wszczęło postępowanie, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia w dniu [...] listopada 2008 r. nastąpiło z naruszeniem 30 dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto rozstrzygnięcie nie mieści się w zakresie przypisanym organowi nadzoru, ponieważ odwołanie z funkcji dyrektora nie nastąpiło w drodze zarządzenia, ale w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa pracy. Zdaniem skarżącego organu uznanie czynności z zakresu odwołania dyrektora jako zarządzenia jest instrumentalnym zabiegiem służącym do legalizacji nieuprawnionej ingerencji nadzorczej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że sprawy dotyczące odwołania dyrektorów szkół należą do kategorii spraw z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 1 Kp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości dotychczasową argumentację. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kwestia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierowniczego nie budzi większych wątpliwości. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej (tak też NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05, niepubl.). Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 (publ. ONSA z 1997 r., 2/48). Wbrew zarzutom skargi, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zarządzenie zostało doręczone Wojewodzie Mazowieckiemu w dniu [...] października 2008 r. i od tej daty zaczął biec 30 dniowy termin określony w art. 91 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że złożenie uzupełniającego oświadczenia przez B. Z.-R. w dniu [...] sierpnia 2008 r. nie mogło stanowić podstawy do odwołania z funkcji dyrektora gimnazjum. Przepis art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący materialnoprawną podstawę wydania zarządzenia, został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP i z dniem 19 marca 2007 r. utracił moc. W konsekwencji również terminy w nim określone nie mogły mieć zastosowania, jako podstawa prawna niewykonania wskazanego obowiązku. Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Burmistrz Miasta i Gminy N., reprezentowany przez radcę prawnego J. N., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto domagał się zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, iż uchybienie terminowi wskazanemu w art. 91 ust. 1 ustawy daje organowi nadzoru uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie nadzoru z pominięciem trybu przewidzianego w art. 93 ust. 1 ustawy. Skarżący kasacyjnie podał, że Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie nadzorcze w dniu [...] września 2008 r., natomiast w dniu [...] listopada 2008 roku stwierdził nieważność przedmiotowego aktu. Sąd pierwszej instancji natomiast nie uwzględnił tej okoliczności, nadto nie wziął pod uwagę całej treści art. 91 ust.1 ustawy, a zwłaszcza zwrotu "w trybie określonym w art. 90". Przepis ten reguluje bardzo dokładnie obowiązki wójta w zakresie kształtującym to co, kiedy i komu, w jakim terminie ma obowiązek przekazywać (wojewodzie czy też regionalnej izbie obrachunkowej). Jednocześnie inne przepisy stanowią o tym, które organy i w jakim zakresie mają uprawnienia do eliminowania z obrotu prawnego ewentualnych bezprawnych działań wójta (np. art. 96 ustawy). Ponadto Sąd pierwszej instancji uchybił terminowi przewidzianemu w art. 92a ustawy o samorządzie gminnym, wyznaczając pierwszą rozprawę na dzień 6 marca 2009 r. Przewidziany tym przepisem 30 dniowy termin upływał w lutym, a nie w marcu 2009 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewoda Mazowiecki, prowadząc postępowanie w sposób niezborny, spowodował, że jego rozstrzygnięcie zostało wydane po upływie ustawowego terminu. Zdarzenie, którego rozstrzygnięcie dotyczy, miało miejsca w sierpniu, a działanie Wojewody nastąpiło dopiero w listopadzie. Oznacza to upływ czasu liczony w miesiącach, a przepisy które tej materii dotyczą (art. 90, art. 91 i art. 96 ustawy samorządzie gminnym) przewidują najdłuższy termin liczony w dniach i jest to 30 dniowy termin. Cytowane przepisy wyraźnie wskazują na ciężar gatunkowy tych terminów. Ustawodawca uznał za celowe i zasadne użycie sformułowania bardzo mocno eksponującego to działanie, a mianowicie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni". Takie sformułowanie nie daje podstaw do zastosowania wykładni jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji. Wykładnia, którą przyjął Sąd prowadziłaby do zupełnej anarchii, gdyż wójt czy burmistrz, umiejętnie stosując taktykę obstrukcji i przesyłania korespondencji, mógłby stosować bezprawie, a organ nadzoru tłumaczyłby się okolicznością, że mimo wezwania wójt jeszcze uchwały czy zarządzenia nie przesłał temu organowi i to uniemożliwia mu skuteczne działanie. Skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2003 r. II OSK 1216/2008 (baza LexPolonica nr 1972790), którego teza zakłada, że "Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 57 kpa reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa". W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania - B. Z.-R. wniosła o jej oddalenie. Jej zdaniem wyrok jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie zaś do art. 93 ust. 1 zd. 1 niniejszej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Sąd pierwszej instancji oceniając stan faktyczny uznał, że Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd uznał, iż omawiany termin może ulec przedłużeniu, czy też jego upływ nie ma wpływu na możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem brak jest podstaw, aby zaskarżonemu wyrokowi zarzucać błędną wykładnię art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Błędna wykładnia polega bowiem na mylnym odczytaniu treści przepisu, które w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Również nie zachodzą podstawy do uznania, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepisy art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Autor skargi kasacyjnej początek biegu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże z datą zażądania przez Wojewodę Mazowieckiego od Burmistrza Miasta i Gminy N. wyjaśnień ([...] wrzesień 2008 r.) i otrzymania odpowiedzi w dniu [...] września 2008 r. Natomiast skarga kasacyjna całkowicie pomija okoliczność, że wraz z odpowiedzią Burmistrz nie przesłał organowi nadzoru zarządzenia, które miało stanowić przedmiot kontroli. Jak wynika z akt administracyjnych Burmistrz dopiero na kolejne żądanie Wojewody przesłał zarządzenie odwołujące B. Z. - R. z funkcji dyrektora gimnazjum i organ nadzoru zarządzenie to otrzymał w dniu [...] października 2008 r. Zatem od dnia [...] października 2008 r. zaczął biec termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis art. 91 ust. 1 zd. 2 wyraźnie mówi o terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia. Oznacza to, że dopóki kontrolowane zarządzenie nie zostało doręczone Wojewodzie dopóty nie rozpoczął biegu termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Udzielenia wyjaśnień organowi nadzoru nie można utożsamiać z doręczeniem mu aktu podlegającego kontroli. Skoro, jak wyżej wskazano, termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego rozpoczął bieg od dnia [...] października 2008 r. to upływał w dniu [...] listopada 2008 r. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięcie nadzorcze wydał w dniu [...] listopada 2008 r. i zostało ono doręczone Burmistrzowi Miasta i Gminy N. w dniu [...] listopada 2008r., a więc przed upływem terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym, który nie był kwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.