IV SA/Po 61/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia 1 września 2008 r. nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska IV SA/Po 61/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 18 listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 56 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 3 pkt 17a i art. 11a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia 1 września 2008 r. nr [...], którą odmówiono M.W. prawa do dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od dnia 1 sierpnia 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. w wysokości 170,00 zł miesięcznie na córki: M i A W. W uzasadnieniu decyzji z dnia 1 września 2008 r. Burmistrz wyjaśnił, iż M.W. jest wdową wychowującą czworo dzieci, w tym dwóch synów wychowuje z ich ojcem. Nie może być ona uznana za osobę samotnie wychowującą dzieci, gdyż w myśl art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobą taką jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Jednocześnie Burmistrz zaznaczył, że, co prawda, o konstytucyjności tego przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 (Dz. U. Nr 119, poz. 770), jednakże dotyczył on wyłącznie osób ubiegających się o zaliczkę alimentacyjną z ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a nie osób ubiegających się o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na podstawie art. 11a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu M.W. wyjaśniła, że jest wdową, która wychowuje samotnie dwie córki, których ojciec nie żyje oraz dwóch synów wspólnie z ich ojcem, na których ma zasądzone alimenty. Podniosła ponadto, iż na mocy art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacjach wskazanych w art. 7 pkt 5 ustawy przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, który faktycznie stanowi odpowiednik zobowiązania alimentacyjnego, które nie zostało skonkretyzowane z przyczyn niezależnych od rodzica sprawującego bezpośrednią pieczę nad dzieckiem - śmierć drugiego z rodziców, niemożność ustalenia ojcostwa, prawomocne orzeczenie sądu. M.W. podała, iż z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła w oparciu o art. 11a ust. 1 ustawy i mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r. Z wyroku tego wynika, iż ograniczenie w dostępie do zaliczki alimentacyjnej na rzecz osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim oraz osób wychowywanych przez te osoby, które wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, jest niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem M.W. odmawianie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, którego ojciec nie żyje, matce wychowującej wspólne dziecko z innym mężczyzną, jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości. Podkreśliła, iż jako wdowa posiadała status osoby samotnie wychowującej dziecko, a wskutek urodzenia kolejnego dziecka, którego ojciec żyje, utraciła ten status. W ocenie skarżącej, dziecko, którego jedno z rodziców nie żyje, jest już zawsze wychowywane przez drugiego rodzica samotnie. Utrzymując decyzję w mocy Kolegium stwierdziło, że stosownie do art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych M.W. nie może być kwalifikowana jako osoba samotnie wychowującą dziecko; co w konsekwencji pozbawia ją prawa do świadczeń objętych wnioskiem. Organ stanął na stanowisku, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W wyroku tym Trybunał orzekł bowiem nie o niezgodności z Konstytucją art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a o niezgodności z Konstytucją art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy oświadczeniach rodzinnych i to w ściśle określonym w wyroku zakresie. Nieuzasadnione, zdaniem organu, jest twierdzenie skarżącej, że dodatek do zasiłku rodzinnego stanowi odpowiednik zaliczki alimentacyjnej. Kolegium wyjaśniło, że jest zobowiązane do stosowania obowiązującego prawa i nie ma uprawnień do uwzględniania zarzutu dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W skardze M.W. powtórzyła zarzuty odwołania. Podniosła ponadto, że art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza interes prawny jej córek, które zostały pozbawione dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania ich przez skarżącą. Zasiłki i dodatki rodzinne chronią dobro dziecka, a nie interes osoby utrzymującej dziecko. Intencją ustawodawcy nie było pozbawianie dodatku przysługującego poprzednio na dzieci, których jedno z rodziców nie żyje, wskutek przyjścia na świat przyrodniego rodzeństwa. Zdaniem skarżącej, dzieci, których jedno z rodziców nie żyje nie są przez prawo traktowane jednakowo - na te bez przyrodniego rodzeństwa dodatek przysługuje, na te z przyrodnim rodzeństwem dodatek nie przysługuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 3 pkt 17a oraz art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 Nr 139, poz. 992). W art. 3 pkt 17a ustawy zawarta została definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, oznaczająca: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Natomiast w art. 11a ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji wskazano, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany. Należy zwrócić uwagę, że już w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04 (OTK-A 2005/5/51) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 3 pkt 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych, w brzmieniu pierwotnym jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji i z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Trybunał Konstytucyjny, z uwagi na zakres wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, rozważał w sprawie K 16/04 niezgodność z wzorcami kontroli pierwotnego brzmienia art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle przepisów regulujących instytucje: dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 8 pkt 4 i art. 12 ustawy) i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania (art. 8 pkt 3 i art. 11 ustawy). W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że definicja "samotnego wychowywania dziecka", zawarta w art. 3 pkt 17 ustawy (w brzmieniu, zgodnie z którym, jeśli w ustawie mowa jest "o samotnym wychowywaniu dziecka" - oznacza to "wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka"), narusza art. 71 ust. 1 Konstytucji przez przyznanie pomocy materialnej wypłacanej ze środków publicznych tylko części rodzin i to wyodrębnionej według kryteriów nieodpowiadających wymaganiom określonym w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału badany przepis naruszał również nakaz równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszał art. 18 Konstytucji przez faktyczne osłabienie więzi między rodzicami a dziećmi oraz między małżonkami. Był on ponadto niespójny z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Mimo tych poważnych zastrzeżeń Trybunału Konstytucyjnego, definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została utrzymana w znowelizowanym art. 3 pkt 17 ustawy. Przeniesiono ją następnie, w zbliżonej formie (różniącej się jedynie odmienną stylizacją), do art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych (który zastąpił art. 3 pkt 17). Dokonując analizy przedstawionych powyżej przepisów, definiujących pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", trudno dopatrzyć się pomiędzy nimi zasadniczej różnicy. Jedyna odmienność dotyczy faktu, że w pierwszym przypadku definicja oparta została na przesłance negatywnej - "wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". W drugim przypadku mamy natomiast do czynienia z definicją odwołującą się do przesłanki pozytywnej - "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". W obydwu jednakże przypadkach celem ustawodawcy było sprecyzowanie, że chodzi o osobę, która wychowuje dziecko bez pomocy drugiego z rodziców tego dziecka, niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. Nie sposób więc stwierdzić, że ustawodawca dokonał jakiegokolwiek zróżnicowania tych pojęć na gruncie wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzając odmienne przesłanki ich rozumienia. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 zwrócił uwagę, że przytoczone wyżej przepisy w trzech wersjach nie różnią się w zakresie treści normatywnej. W istocie bowiem doszło jedynie do przeredagowania przepisu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał podkreślił, że realizacja wyroku z dnia z dnia 18 maja 2005 r. była jedynie pozorna, a polegała na wprowadzeniu do ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisu odmiennie brzmiącego, ale implikującego analogiczne normy prawne, jak jego niekonstytucyjna wersja pierwotna. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 orzekł między innymi, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. 2005 r. Nr 86 poz. 732 i Nr 164 poz. 1366) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 139 poz. 992 i Nr 222 poz. 1630, z 2007r. Nr 64 poz. 427, Nr 105 poz. 720, Nr 109 poz. 747 i Nr 200 poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70 poz. 416), w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. 1991 r. Nr 120 poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2 poz. 11). Ponadto Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw w dniu 7 lipca 2008 r. Nr 119 pozycja 770. Podkreślając tożsamość normatywną art. 3 pkt 17 (w obu brzmieniach) i art. 3 pkt 17a ustawy, Sąd przyjął, że wyrok Trybunału z dnia z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 z dniem jego ogłoszenia uchylił domniemanie zgodności z Konstytucją art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sprawie jedyną przesłanką odmowy przyznania na rzecz skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dzieci była niekonstytucyjna wykładnia art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jaką przyjęły organy obu instancji. Podkreślić należy, że na sądach spoczywa obowiązek wykładni prokonstytucyjnej ustaw (art. 8 ust. 1, art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji). W tym kontekście wykładnia art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności nie może łamać zasad alimentacji dziecka obowiązujących według kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którymi regułą jest, że alimentacja obciąża rodziców. W związkach faktycznych, konkubent nie ma obowiązków alimentacji dzieci konkubiny. Oznacza to, że również wychowywanie przez pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, a będącą w związku faktycznym, dzieci własnych obok dzieci wspólnych z konkubentem (konkubiną), nie wyłącza statusu osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy. Zważając na opisane wyżej regulacje konstytucyjne Sąd doszedł do przekonania, że zawarty w art. 3 pkt 17a in fine ustawy warunek: "wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym, nieformalnym związku, z którego również posiada inne dzieci, jakie wychowują się wspólnie z dziećmi uprawnionymi do zaliczki. W takiej sytuacji rodzic może być uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie je wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem już za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Takie stanowisko zajął kilkukrotnie już Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozważając podstawy do przyznania zaliczki alimentacyjnej - zanim zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 (por. wyrok z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1494/06, z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06; wyrok z dnia 9 stycznia 2008 roku, sygn. akt I OSK 430/07). Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę fakt, iż M.W. nie wychowuje córek A.W. i M.W. wspólnie w ich rodzicem (art. 3 pkt 17a ustawy). Skoro zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja Burmistrza Gminy M. naruszały prawo, Sąd postanowił uchylić je orzekając na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/I. Kucznerowicz /-/J. Stankowski /-/B. Popowska