II SA/Rz 121/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi W.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. I. utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1613/10 w miejscowości N. dla K. i A. L. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – określanej dalej jako upzp) oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że K. i A. L. złożyli w dniu 28 listopada 2007 r. do Wójta wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce 1613/10 położonej w N. Projekt decyzji o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji przesłał do uzgodnienia Staroście w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz do Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w zakresie melioracji wodnych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Starosta pozytywnie uzgodnił projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [....] utrzymało w mocy powyższe postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 573/08 oddalił skargę w tym przedmiocie. Marszałek Województwa postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] pozytywnie uzgodnił projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 599/08 oddalił skargę W. I. na ww. postanowienie. Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy. W uzasadnieniu wskazał, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w związku, z czym zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne, a ustalone warunki są optymalne dla realizacji objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego. Organ wskazał, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a projekt decyzji uzgodniony z właściwymi organami. Organ wskazał, że zostały spełnione wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp niezbędne do wydania decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. I., właściciel działki nr 1613/26 położonej w N. Decyzji zarzucił naruszenie art. 61 upzp poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do nielegalnie zabudowanej działki nr 1613/10 w N.; naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z przepisami art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 upzp poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu, gdyż w obowiązującym planie miejscowym Gminy działka nr 1613/10 położona w N. miała charakter przemysłowy z zakazem zabudowy i była położona w tzw. strefie uciążliwości, umożliwiającej ulokowanie Zakładowi G. emitowanych uciążliwości bez żadnych przeszkód prawnych oraz bez jakichkolwiek negatywnych skutków prawnych. Organ naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 11 ww. ustawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo występowania na działce inwestorów oraz na działkach sąsiednich bezpośredniego niebezpieczeństwa powodzi. Nie zgodził się również z twierdzeniem, że objęta postępowaniem działka nie wymaga zgody na zmianę jej rolnego przeznaczenia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy było przedwczesne, bo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie rozpoznał skarg na postanowienia uzgodnieniowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 73 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuzasadnionej odmowie udostępnienia znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w formie kserokopii i fotografii i tym samym poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Powyższych zarzutów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO wskazało, że co do zasady decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie dla inwestycji zamierzonej, jednak w drodze wyjątku dopuszcza się wydanie decyzji, jeśli ma ona stanowić podstawę do legalizacji samowoli budowlanej. Na poparcie swojego stanowiska powołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P. 37/2006 (Dz. U. nr 247, poz. 1844). Kwestionowany budynek położony jest na obszarze, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, leży poza obszarem górniczym, nie podlega ochronie konserwatora zabytków, nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, a przepisy odrębne nie nakładają obowiązku sporządzania planu miejscowego. Z analizy urbanistycznej wynika, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka 1613/10 sąsiaduje z działkami nr 1613/9, 1613/11 i 1614 zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, pozwalającymi określić wymagania dotyczące kontynuacji funkcji, parametrów, teren działki ma dostęp do drogi publicznej – poprzez drogę wewnętrzną (działkę nr 1613/13), istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego budynku, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2008 r.). Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że w nieobowiązującym od 2003r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1991 r., działka 1613/10 nie miała charakteru przemysłowego. Wprawdzie była położona w "strefie uciążliwości" związanej z istniejącą bazą sprzętu rolniczego, ale wywodzenie uprawnień z powyższej strefy przez odwołującego się jest bezprawne, bo w czasie uchwalania planu, odwołujący takiej działalności jeszcze nie prowadził, a w planie nie było zakazu zabudowy dla wskazanego terenu. Z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 18 lipca 2008 r. wynika, że teren, na którym znajduje się działka nie jest położony w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), wobec czego nie mają zastosowania zakazy określone przepisami prawa wodnego. Organ stwierdził, że nie jest wymaga zgoda na zmianę jej rolnego przeznaczenia, co znajduje potwierdzenie w treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Bez znaczenia pozostaje fakt, że skarga na powyższe postanowienie złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i nie została jeszcze rozpoznana, gdyż dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, decydujące znaczenia ma fakt, że postanowienie to stało się ostateczne w dniu wydania decyzji. Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, gdyż strony były informowane o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i materiałami. Odmowa zaś wydania znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w formie kserokopii i fotografii była przedmiotem oceny SKO postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. W. I. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów wpisu od skargi. Poza zarzutami podniesionymi w odwołaniu i powtórzonymi w skardze, wskazał dodatkowo na naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 79 ust. 2, art. 82 ust. 2 pkt 1, art. 84, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 1 pkt 10 ustawy prawo wodne poprzez ich nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przypadku, gdy na danym terenie nie obowiązuje studium ochrony przeciwpowodziowej oznacza, że dany obszar nie jest objęty zakazem wznoszenia robót budowlanych, a ocena zagrożenia powodzią powinna zostać poprzedzona przygotowaniem stosownej dokumentacji wskazującej na konieczność ewentualnego sporządzenia ww. studium. Zarzucił, że w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego dnia [...] maja 1982 r. uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...], działka 1613/10 wraz z terenem, na którym obecnie znajduje się Zakład "G." leżała w centrum terenu 12.5 RPU – teren zlewni mleka i bazy SKR –"istniejące zagrody utrzymać bez prawa rozbudowy", w planie zaś zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] czerwca 1991 r., nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym 9 RPU z wyznaczoną strefa uciążliwości, która wbrew twierdzeniu organu odnosiła się do Zakładu "G.", który swoją działalność rozpoczął w 1991 r., czyli w okresie uchwalania planu. Podsumowując skarżący wskazał, że działka 1613/10 położona jest na terenach, które w obowiązujących poprzednio miejscowych planach miały charakter przemysłowy. Organ ustalając warunki zabudowy dla domu mieszkalnego naruszył art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym przy wydawaniu decyzji powinien był uwzględnić warunki i zasady zagospodarowania oraz jego zabudowy wynikające z dotychczasowego stanu prawnego i faktycznego terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Oznacza to po stronie sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - decyzja, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2 P.p.s.a., jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu. Uwzględnienie skargi na decyzję polega na jej uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem. Nie stwierdziwszy wymienionych naruszeń prawa sąd zobligowany jest skargę oddalić. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] o ustalenia warunków zabudowy. Okolicznością bezsporną jest, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr 1613/10 w N. (decyzja PINB z dnia [...] września 2007r. nr [...]). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (Dz. U. nr 247, poz. 1844) wprowadził wyjątek od zasady, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy zamierzenia planowanego. Wydanie takiej decyzji jest możliwe, gdy decyzja o warunkach zabudowy stanowić będzie postawę do legalizacji obiektu. Sąd uznał, że zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione. W art. 61 ust 1 pkt 1-5 upzp określone zostały wymagania, jakie należy spełnić, aby możliwe było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, przy czym warunki te muszą zostać spełnione łącznie. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że warunki te zostały spełnione, a ocena organu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest uzasadniona. Działka nr 1613/10 położona w N. sąsiaduje z działkami nr 1613/9, 1613/11 i 1614 zabudowanymi budynkami mieszkalnymi (art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp). Teren działki ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną tj. działkę nr 1613/13 (art. 61 ust. 1 pkt. 2 upzp). Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego budynku (art. 61 ust. 1 pkt. 3 upzp). Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - co znajduje potwierdzenie w postanowieniu Starosty z dnia [...] czerwca 2008 r. (art. 61 ust. 1 pkt. 4 upzp). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt. 5 upzp). Ponadto jak słusznie wskazało Kolegium teren inwestycji leży poza obszarem górniczym, nie podlega ochronie konserwatora zabytków i nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 922/06 stanął na stanowisku, że dopóki postępowanie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane w obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego aktu (LEX nr 340121 teza nr 1 zd.2). W wyroku z dnia 13 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1792/07 NSA wyraził pogląd, że organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne postanowienie. jeżeli w dniu wydania decyzji ostatecznej obowiązywało ostateczne postanowienie organu współdziałającego, to nie może to stanowić podstawy do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (LEX nr 486226). W rozpoznawanej sprawie postanowienia uzgodnieniowe w dniu wydania zaskarżonej decyzji były ostateczne i dlatego decyzja ustalająca warunki zabudowy nie została wydana przedwcześnie. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium, że organy orzekające w sprawie nie były związane ustaleniami planu, który utracił moc obowiązującą w 2003r. Organy orzekające wbrew twierdzeniom skarżącego nie naruszyły przepisów Prawa wodnego wobec stanowiska wyrażonego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej z dnia 18.07.2008, iż teren, na którym znajduje się działka nie jest położony w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Należy zauważyć, że skarżący w skardze powtórzył zarzuty tak jak w odwołaniu. Kolegium szczegółowo odniosło się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zaś w pełni podzielił stanowisko organu II instancji w tym zakresie. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.