I OSK 1184/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 256/09 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 256/09 oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P., uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2008 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania J.P. prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka A. P. i umorzyło postępowanie prowadzone w tym przedmiocie. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. J.P. wystąpił do Prezydenta m. st. Warszawy o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka A. P. w dniu [...] lipca 2005 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił wnioskodawcy przywrócenia terminu do rozpatrzenia wniosku o wypłatę zapomogi wskazując, że trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o zapomogę liczony od dnia urodzenia dziecka jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1160/06 oddalił skargę J.P. na to postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że termin określony w art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 Nr 139, poz. 992) musi być traktowany jako termin materialnoprawny, którego nie można przywrócić w trybie wynikającym z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2006/06 oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akceptując stanowisko wyrażone przez sąd pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu zażalenia J.P. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy polegającą na niezałatwieniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2006 r. o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, zobowiązało tenże organ do rozpoznania przedmiotowej sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie przyznania J.P. prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka A. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przepisem art. 15 b ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) wniosek o wypłatę zapomogi należało złożyć w terminie 3 miesięcy od dnia narodzin dziecka. A. P. urodziła się w dniu [...] lipca 2005 r., a zatem termin do złożenia wniosku o zapomogę upłynął w dniu [...] października 2005 r. Skoro więc wniosek został złożony w dniu [...] lutego 2006 r., a w wyżej podanych orzeczeniach sądów stwierdzone zostało, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku nie podlega przywróceniu, należało odmówić prawa do zapomogi. Od decyzji z dnia [...] września 2008 r. J.P. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie podnosząc, że skoro z treści ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że wniosek składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, to w przypadku A. P. termin ten upłynął [...] lipca 2006 r. i dlatego nie można mówić o jego przekroczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powołując się na treść art. 15 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zaznaczyło, że przepis ten wyraźnie stanowi, że wniosek złożony po terminie właściwy organ pozostawia bez rozpoznania. Kolegium zauważyło, że w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, iż wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] września 2008 r. znajduje podstawę prawną w treści art. 104 k.p.a., skoro w tym przypadku nie załatwia się sprawy administracyjnej to znaczy nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w inny sposób. O pozostawieniu wniosku bez rozpoznania organ pierwszej instancji powinien zawiadomić stronę pismem administracyjnym zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], iż istniała podstawa do uwzględnienia skargi J.P. z dnia [...] czerwca 2008 r. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2008 r. i umorzyło postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.P. wnosząc o uchylenie tejże decyzji zarzucił organowi naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie postanowienia na nieaktualnej treści przepisu, naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej, naruszenie art. 15 b ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że w przepisie tym jest mowa o trzymiesięcznym terminie do złożenia wniosku oraz naruszenie art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym poprzez domniemane przyjęcie, że zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana w art. 1 ust. 8 przywołanej ustawy nie obejmuje wniosku o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się A. P. W uzasadnieniu skargi J.P. podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, iż wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka został złożony w dniu [...] lutego 2006 r., a nie jak to wynika z daty jego nadania w placówce pocztowej [...] lutego 2006 r. Ponadto J.P. zauważył, że Kolegium wydało postanowienie oparte na nieaktualnym brzmieniu przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględniając bowiem treść art. 15 b ust. 3 tej ustawy znowelizowany ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym, termin do złożenia wniosku o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka upłynął w dniu [...] lipca 2006 r., a zatem pięć miesięcy i dziesięć dni po złożeniu wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zaznaczyło, że wydanym rozstrzygnięciu zaistniała pomyłka polegająca na błędnym nazwaniu wydanego orzeczenia postanowieniem, jednakże, jak podkreślił organ, nie miała ona wpływu na treść rozstrzygnięcia Kolegium, co jasno wynika zarówno z sentencji jak i uzasadnienia orzeczenia nr [...]. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę J.P. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie jest w istocie decyzją, dlatego błędne określenie rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, nie stanowi takiego naruszenia prawa, które wymagałoby wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji podniósł przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że sprawa z wniosku J.P. o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka A. P. podlegała umorzeniu, albowiem, wniosek o przyznanie tego świadczenia został złożony po upływie terminu, który nie podlegał przywróceniu. Sąd wskazał, że uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił jednocześnie, że zmiana przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadzająca 12 miesięczny termin od dnia narodzin dziecka do wniesienia wniosku o wypłatę zapomogi weszła w życie w dniu 6 lipca 2007 r. Przepis ten w nowym brzmieniu nie może zatem odnosić się do sytuacji skarżącego, którego dziecko urodziło się w dniu 24 lipca 2005 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.P.zaskarżając tenże wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r., nr KOC/4747/Op/08, poprzez uchylenie tej decyzji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym - poprzez przyjęcie nieobowiązywania wprowadzonych tą ustawą przepisów; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. – poprzez oparcie wyroku na nieaktualnej treści przepisu art. 15 b ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych 3. niewłaściwe zastosowanie art. 15b ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - poprzez przyjęcie obowiązywania nieaktualnego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a także w piśmie z dnia 4 maja 2009 r. stanowiącym uzupełnienie argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej jej autor zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że wniosek skarżącego o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka został wniesiony po terminie, albowiem w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu po nowelizacji, który przewiduje 12 miesięczny okres do złożenia przedmiotowego wniosku liczony od dnia narodzin dziecka. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazania wymaga, że istotą sprawy jest ustalenie czy właściwym przy rozpoznawaniu wniosku J.P.o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka było przyjęcie obowiązywania 3 miesięcznego terminu do złożenia tego wniosku, który to termin wynikał z art. 15 b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującego w dniu urodzenia się dziecka oraz złożenia przedmiotowego wniosku, czy też właściwym było przyjęcie terminu 12 miesięcznego jaki wprowadziła ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 109, poz. 747). Zmiana przepisu art. 15b ust. 3 w tym zakresie weszła w życie w dniu 5 lipca 2007 r., a więc przed dniem wydania zaskarżonej decyzji. Uznanie, że wniosek J.P.o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka winien być złożony w terminie 3 miesięcy od dnia urodzenia dziecka skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 16 stycznia 2009 r. Bezspornym w sprawie jest, że wniosek J.P.o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, złożony został po upływie 3 miesięcy od dnia urodzenia się jego córki A. P. (24 lipca 2005r.). Fakt ten przyznał sam skarżący, który wraz z ww. wnioskiem wystąpił o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Poza sporem jest, że w dniu wydania decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 września 2008 r. oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. przepis art. 15 b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidywał 12 miesięczny termin do złożenia wniosku o wypłatę przedmiotowego świadczenia. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przewidziany art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin jest terminem prawa materialnego prekluzyjnego zwanego też terminem zawitym. Bezskuteczny upływ tego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Jak wskazuje drugie zdanie art. 15 b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych z niedotrzymaniem terminu przewidzianego tym przepisem wiążą się ujemne skutki w postaci wygaśnięcia prawa do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Termin wynikający z tego przepisu jest terminem nieprzywracalnym. Słusznie zatem uznano, że na gruncie obowiązujących w dniu urodzenia dziecka i w dniu złożenia wniosku przepisów upływ czasu spowodował wygaśnięcie uprawnienia do ubiegania się o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Przepisy, które weszły w życie nie tylko po upływie 3 miesięcznego terminu zawitego, ale również po dniu złożenia wniosku o wypłatę ww. świadczenia nie mogą mieć wpływu na bieg tego terminu. W tej sytuacji zasadnym jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które w pełni podzielił Sąd pierwszej instancji, że sprawa z wniosku J.P. o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka A. P. podlegała umorzeniu, z uwagi na fakt, że wniosek o wypłatę świadczenia złożony został po terminie i uprawnienie do świadczenia wygasło. Nie można bowiem skutecznie dochodzić uprawnienia, które wobec upływu ustawowo określonego terminu wygasło nawet wówczas, gdy termin ten na skutek późniejszej nowelizacji uległ wydłużeniu, chyba że przepisy intertemporalne określałyby taki skutek wprowadzenia zmian w przepisach. Tymczasem ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym w ogóle nie zawierała przepisów przejściowych, a więc i takich które dopuszczałyby wsteczne działanie zapisów przewidzianych tą ustawą. Wobec powyższego zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.