II SA/Go 224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2008r., nr XXXIII/196/2008 w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych oddala skargę. Uchwałą nr XXI 11/196/2008 z dnia [...] grudnia 2008 r., Rada Gminy, działając na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. u. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g. upoważniła Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do wykonywania zadań ustawowych Gminy określonych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z wyłączeniem art. 4 ust. 3 i art. 12 wymienionej ustawy. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) w dwóch przepisach przewiduje udzielanie przez organ właściwy wierzyciela upoważnień dla swojego zastępcy, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także innej osoby na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy. Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek podmiotów, a których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Tym samym w świetle przepisów szczególnych, jakimi są przepisy art. 4 ust. 3 i 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może upoważnić swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także innej osoby na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do następujących czynności: przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego (art. 4 ust. 3 ustawy), przeprowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (art. 12 ustawy). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że uchwała Rady Gminy istotnie narusza prawo, a konkretnie art. 39 ust. 4 u.s.g. poprzez przekazanie do ośrodka pomocy społecznej zadania polegającego na podejmowaniu działań wobec dłużników alimentacyjnych. Sygn. akt II SA/Go 224/09 Zdaniem Wojewody ośrodki pomocy społecznej nie są takimi jednostkami organizacyjnymi jak wszystkie pozostałe gminne jednostki organizacyjne, którym rada gminy w dowolny sposób może ustalać przedmiotowy zakres ich działania, a organy gminy mogą upoważnić organy tych jednostek do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej. Z uwagi na ustawowo uregulowany zakres zadań ośrodków pomocy społecznej poszerzenie katalogu tych zadań powinno znaleźć wprost wyraz w ustawie regulującej wykonywanie określonego rodzaju zadań. Zdaniem Wojewody rada gminy nie posiada uprawnienia do przekazania kierownika ośrodka pomocy społecznej zadania polegającego na podejmowaniu działań wobec dłużników alimentacyjnych, ponieważ ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera przepisu kreującego takiego uprawnienie po stronie rady gminy, ogólna zaś reguła ustalona w art. 39 ust. 4 u.s.g. nie znajduje zastosowania do ośrodka pomocy społecznej. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Rada Gminy wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zdaniem organu ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy uznać za ustawę dotyczącą pomocy społecznej i mającą na celu realizację zadań pomocy społecznej. W konsekwencji może znaleźć zastosowanie art. 39 ust. 4 u.s.g. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym przekazanie tego zadania do ośrodka pomocy społecznej, jak najbardziej może być przedmiotem uchwały rady gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowo stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sygn. akt II SA/Go 224/09 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m.in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przechodząc do oceny zasadności stwierdzenia nieważności przez Wojewodę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały Nr XXI 11/196/2008 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2008 r. w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kilka zasad ogólnych dotyczących skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak wart. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85. Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Dodać należy, że Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń zakresu tego nadzoru. Do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, jest powołany Prezes Rady Ministrów (por. też art. 148 pkt 6 Konstytucji RP) i wojewodowie. W pewnym zakresie, w odniesieniu do spraw finansowych, nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowe. Tryb i formy nadzoru zostały określone w ustawach, przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym, jeśli idzie o nadzór nad działalnością organów gminy. Przepis art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nazywanej dalej u.s.g. określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z jego treścią: "Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz) przekazuje wciągu 2 dni od ich ustanowienia." (ust. 1). Według zaś art. 91 ust. 1 owej ustawy: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru Sygn. akt II SA/Go 224/09 w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Ten przepis z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter czysto deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc. Reasumując, stwierdzić należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Jednocześnie przypomnieć należy, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 u.s.g. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Tego rodzaju akt wydany przez wojewodę winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03 niepubl.) organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Sygn. akt II SA/Go 224/09 Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3142/01, OSS 2003/3175, wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/118, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. -sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117 i wiele innych). Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, Wojewoda, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr XXI 11/196/2008 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2008 r. spełnił wymienione wyżej obowiązki. Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy poddać analizie przepisy prawa stanowiące podstawę wydania uchwały Rady Gminy, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody oraz regulujące kwestię pomocy osobom ubiegającym się o alimenty. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 39 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Problem prawny, jaki występuje w przedmiotowej sprawie, sprowadza się w pierwszej kolejności do wyjaśnienia charakteru prawnego uchwały rady gminy upoważniającej - w myśl art. 39 ust. 4 u.s.g. - inny podmiot do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt l OSK 701/08, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego. Przekazując bowiem kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu uchwała taka wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Sygn. akt II SA/Go 224/09 Przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnia radę gminy do zlecenia funkcji administracji publicznej organom jednostek określonych w art. 9 ust. 1 i 5 u.s.g. Zlecenie to następuje w formie uchwały rady gminy, która stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Na podstawie takiej uchwały kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy. Organy jednostek i podmiotów upoważnionych przez uchwałę rady gminy wydają decyzje we własnym imieniu i decyzje takie są rozstrzygnięciem organu, który przejął kompetencje (por. postanowienia SN z dnia 27.06.2001 r. sygn. II CKN 880/00, z dnia 05.06.2003r. sygn. IICKN 193/01,z dnia 18.06.2003r. sygn. II CKN 215/01, z dnia 23.07.2003r. sygn. II CKN 219/01, z dnia 27.09.2003r. sygn. II CKN 371/01, w tym w szczególności z dnia 05.06.2003r. sygn. II CKN 194/01 i z dnia 23 czerwca 2005r. sygn. II CK 367/05). Uchwała rady przenosząca władcze kompetencje organu ustawowego wyłącza organ, któremu pierwotnie przysługiwała ta kompetencja wprost z ustawy, od prowadzenia postępowań w tych sprawach. Organem właściwym w rozumieniu art. 20 K.p.a. staje się organ wskazany w uchwale rady gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., l OSK 701/08, niepublikowany). Rada gminy władna jest więc podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania określonych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały rady i dostosowane do zadań danej jednostki lub podmiotu, a wynikające z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, ustaw szczególnych oraz obowiązujących statutów (regulaminów organizacyjnych) regulujących byt prawny danej jednostki lub podmiotu. Przypomnieć też należy, że organ administracji publicznej może ujmować swoje czynności w różnych formach działania, które nie są dla siebie konkurencyjne ani zamienne. W doktrynie wyróżnia się w tym zakresie m.in.: stanowienie aktów normatywnych, wydawanie aktów administracyjnych, czynności cywilnoprawne, czy też czynności materialno - techniczne. Przy czym aktem administracyjnym jest każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, a jego kwalifikowaną formą jest decyzja administracyjna. Podejmując indywidualny akt administracyjny organ administracji załatwia sprawę administracyjną, gdyż dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym wobec określonego podmiotu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Sygn. akt II SA/Go 224/09 administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 462 i nast. oraz powołana tam literatura). Użyte w art. 39 ust. 4 u.s.g. sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" należy więc rozumieć jako rozstrzyganie spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną. Konkludując, rada gminy, uchwałą podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. może zatem przekazać kompetencje innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym, ale tylko do władczego działania - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Powoduje to, że organ dotychczasowy określony wprost w ustawie traci te kompetencje. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom ubiegającym się o alimenty (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) organem właściwym dłużnika jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Organem właściwym wierzyciela jest natomiast wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 2 pkt 10 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy do zadań organu właściwego dłużnika należy przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego oraz odebranie od dłużnika oświadczenia majątkowego. W myśl art. 4 ust. 3 ustawy do przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego są uprawnieni upoważnieni pracownicy organu właściwego dłużnika. Organ właściwy dłużnika może upoważnić, w formie pisemnej, kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego. Oprócz czynności wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, do zadań organu właściwego dłużnika należy wykonywanie czynności wymienionych w art. 3 ust. 7 i 8, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1 , art. 31 ust. 4 ustawy oraz do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1), o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, l tak do przewidzianych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zadań organu właściwego dłużnika należy: 1/ przekazywanie komornikowi sądowemu określonych informacji oraz realizacja innych zadań ustawowych (art. 5 ust. 1 - 3 ); 2/ otrzymywanie określonych informacji od starosty (art. 5 ust. 1); 3/ składanie wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy (art. 5 ust. 6); Sygn. akt II SA/Go 224/09 4/ informowanie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach (art. 6); 5/ wytaczanie powództw na rzecz obywateli w sprawach o roszczenia alimentacyjne (art. 7 ust. 1); 6/ przedstawianie, za pośrednictwem wojewody, ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego sprawozdań z realizacji zadań przewidzianych w ustawie (art. 31 ust. 4); 7/ umarzanie w drodze decyzji administracyjnej należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy (art. 30 ust. 1 i 3). Stwierdzić należy, iż sprawy wymienione wyżej w pkt 1-6 nie są sprawami indywidualnymi, rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej, a są to czynności w znakomitej większości o charakterze materialno-technicznym (wyjątek stanowi wydawanie decyzji, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy). A zatem nie jest dopuszczalne podjęcie na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. uchwały upoważniającej kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia tych spraw. "Załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. jest tożsame z wydawaniem decyzji administracyjnych, przepis ten należy interpretować w kontekście pozostałych postanowień art. 39 u.s.g., bowiem ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji. Dodać należy, że rada gminy nie może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej także do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż odnośnie wydawania tych decyzji brak jest podobnego zapisu, jak w art. 4 ust. 3 ustawy. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 omawianego artykułu, a także do wydawania w tych sprawach decyzji. W ocenie składu orzekającego, przez analogię do art. 12 ust. 2 ustawy należy przyjąć, że również w przypadkach, które nie obejmuje art. 4 ust. 3, jedynie organ wykonawczy określony w art. 2 pkt 9 uprawniony jest do upoważnienia swoich pracowników, kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także innej osoby na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej Sygn. akt II SA/Go 224/09 jednostki organizacyjnej gminy, do wykonywania określonych czynności oraz do wydawania decyzji. Przepisy ustawy przyznały organowi wykonawczemu gminy uprawnienie do powierzania zadań organu właściwego wierzyciela oraz organu właściwego dłużnika, ściśle określonemu kręgowi osób, stwarzając tym samym możliwość upoważnienia szerszego kręgu podmiotów, a nie tylko określonych organów jak chce tego art. 39 ust. 4 u.s.g. Poza tym udzielenie upoważnienia przez organ wykonawczy gminy wywoła taki skutek, że osoba upoważniona będzie mogła wykonywać określone czynności oraz wydawać decyzje w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta), zaś ten ostatni pozostaje w dalszym ciągu organem właściwym. Tymczasem w myśl art. 39 ust. 4 u.s.g. -upoważnienie rady gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, stanowiące źródło przekazania kompetencji do władczego działania powoduje, że upoważniony organ wydaje decyzje w swoim imieniu. Przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. nie może jednak stanowić podstawy prawnej dla rady gminy do wydawania upoważnień dla kierownika ośrodka pomocy społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, gdyż z mocy przepisu art. 2 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy osobom ubiegającym się o alimenty zostało to zastrzeżone dla wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Regulacja prawna zawarta w powyższym przepisie wyznacza w sposób jednoznaczny organ właściwy do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. Tym samym jest to regulacja szczególna wobec przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1992 r., SA/Po 375/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 45). Przewidziane wyjątki wskazane w art. 4 ust. 3 i 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom ubiegającym się o alimenty, zgodnie z regułą wykładni exceptiones non sunt extendae, nie mogą podlegać interpretacji rozszerzającej. Normy kompetencyjnej, jak powszechnie się przyjmuje, nie wolno domniemywać. Kompetencja administracyjnoprawna musi wynikać wprost z przepisów prawa materialnego, a nie z domniemania. Skoro ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów precyzuje zarówno organ właściwy, jak i zakres spraw, które mogą być przekazane kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, to rada gminy nie może, po pierwsze zastępować tego organu, a po drugie tego zakresu spraw rozszerzać. Wynika to nade wszystko z naczelnej zasady prawa administracyjnego, zakazującej domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej Sygn. akt II SA/Go 224/09 przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Tym samym organ właściwy do załatwienia sprawy nie może wyzbyć się swoich uprawnień na rzecz innego organu, inny zaś organ nie może mu odebrać kompetencji wynikających z ustawy, chyba że przepis szczególny tak stanowi. Naruszenie tych zasad prowadzi w konsekwencji do naruszenia art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten wymaga od organów działania według prawa przedmiotowego obiektywnego, zaś przepisy o właściwości mają charakter iuris cogentis. W analizowanej sprawie pojawia się kwestia zagrożenia tzw. publicznych praw podmiotowych adresatów ustawy, co mogłoby skłaniać do przyjęcia wykładni rozszerzającej za pomocą reguł wykładni funkcjonalnej, odwołującej się do ratio legis ustawy, czy też do zasad i wartości konstytucyjnych. Ustawodawca w ustawie nie przyznał expressis verbis radzie gminy kompetencji do upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do podejmowania działań w formie władczej (decyzje administracyjne), czy też w innych formach (prawnych, faktycznych) wobec dłużników alimentacyjnych. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z radą gminy, że taką normę kompetencyjną można wyprowadzić z ogólnego przepisu art. 31 ust. 1 omawianej ustawy który stanowi, iż przyznawanie i wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne jest upoważnienie do załatwiania spraw, do których organ wykonawczy gminy nie ma kompetencji (K. Bandarzewski, w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P.Chmielnickiego wyd. 2 Warszawa 2006 s. 353). W konsekwencji wykładnia systemowa przepisów ustawy o samorządzie gminnym zdecydowanie sprzeciwia się stanowisku rady gminy. Organ nadzoru trafnie wskazał na regulację zawartą w art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w jego obecnym brzmieniu, zgodnie z którą organ właściwy może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa Sygn. akt II SA/Go 224/09 w ust. 2 tego przepisu (w sprawach świadczeń rodzinnych), a także do wydawania w tych sprawach decyzji. W pierwotnej wersji przepis ten stanowił, iż organ właściwy może upoważnić, w formie pisemnej, zastępcę lub pracownika urzędu do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, a także do wydawania w tych sprawach decyzji. Dopiero na skutek interwencji prawodawcy została stworzona możliwość upoważnienia do działania w przedmiotowych sprawach kierownika ośrodka pomocy społecznej. Wskazana regulacja stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględnić w toku wykładni przepisów ustawy 7 września 2007 r. o pomocy osobom ubiegającym się o alimenty. Dokonując wykładni przepisów prawa należy przede wszystkim brać pod uwagę to, co ustawodawca powiedział, a nie to co chciał powiedzieć. Odpada zatem argument rady gminy odwołujący się do ratio legis ustawy o pomocy dla osób ubiegających się o alimenty, jako uzasadnienie tezy o analogicznych (zbliżonych) zadaniach powyższej ustawy z zadaniami z zakresu pomocy społecznej, gdyż to samo można powiedzieć o ustawie o świadczeniach rodzinnych. Za znaczne uproszczenie należy przy tym uznać pogląd skarżącej, że zadania określone w ustawie można zaliczyć do zadań z zakresu pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera regulację szczególną (art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2), która deroguje przepisy ogólne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym ( art. 39 ust. 4). Przed młotową uchwałą w sposób nieuprawniony, sprzeczny m.in. z art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy przeniesiono kompetencje przynależne organowi wykonawczemu gminy działającemu jako organ właściwy dłużnika, jak też jako organ właściwy wierzyciela, na inny organ. Przepisy ustawy, stanowiące lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g., wyłączały jego stosowanie. Z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.