II OSK 1656/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 290/09 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. R. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 290/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalno-usługowego (rozbudowa obiektu istniejącego) na działce nr [...] przy ul. [...] w L. i udzielił Z. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wod.-kan., c.o., gazowej, wentylacji mechanicznej na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w L. Decyzja ta została uchylona po rozpatrzeniu odwołania M. i P. P. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak: [...]. Następnie Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. R. pozwolenia na budowę ww. inwestycji, od której to decyzji M. i P. P. wnieśli odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta Lublina wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], zatwierdzając projekt budowlany i udzielając Z. R. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. i budowę schodów terenowych do działki nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Lubelskiego decyzją z dnia [...] maja 2003 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i P. P. Powyższą decyzję do NSA Ośr. Zam. w Lublinie zaskarżyli M. i P. P., S. P. oraz B. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 711/03 oddalił skargę M. i P. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2003 r., natomiast postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 711/03 odrzucił skargę B. B. i S. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2002 r. Pismem z dnia 24.10.2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin zawiadamia o wszczęciu postępowania na wniosek M. P. w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych związanych z realizacją rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w L. z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę z dnia[...].01.2003 r. Następnie postanowieniem z dnia [...].10.2003 r. P.I.N.B. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymuje roboty budowlane Z. R. przy rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego oraz budowie schodów terenowych. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Z. R. postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazuje Z. R. sporządzić i przedłożyć projekt budowlany zamienny schodów terenowych (...) uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczną. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M., P. i S. P. oraz B. B., decyzją z dnia [...] marca 2004 r. utrzymuje w mocy zaskarżona decyzję. Skargę Z. R. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 października 2004 r., II SA/Lu 232/04 oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin decyzją z dnia [...] marca 2004 r., wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, nakazuje Z. R. rozebrać konstrukcję parteru, I piętra oraz ścian poddasza wraz z wieńcem pod murłaty, wykonaną po doręczeniu postanowienia z dnia [...] października 2003 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Lubelski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. R., decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i nakazuje dokonanie rozbiórki w zakresie takim samym jak organ I instancji, lecz dotyczącą robót wykonanych po doręczeniu postanowienia ostatecznego z dnia [...] listopada 2003 r. Pismem z dnia 23.06.2004 r. Urząd Miejski w Lublinie zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta M. Lublina z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na budowę w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Lubelskiego (po rozpatrzeniu odwołania Z. R.) decyzją z dnia [...] października 2004 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 36a ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 k.p.a. Skargę Z. R. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., II SA/Lu 880/04. Po rozpoznaniu wniosku Z. R. z dnia [...] maja 2007 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...].07.2004 r. oraz decyzji z [...].10.2004 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o ponowne rozparzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r., które to orzeczenie Z. R. zaskarżył do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 238/08 uchylił wyżej wskazane decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. i z dnia [...] października 2007 r. Pismem z dnia 29.08.2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek Z. R. w sprawie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. Następnie, w wyniku wymienionego wyżej wyroku Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez Sąd, są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Z. R. pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która została następnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 29/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 1 października 2004 r., w stosunku do której wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności była już przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 880/04 oddalił skargę. Zdaniem Sądu znaczenie powyższego wyroku dla rozstrzygnięcia sprawy polega na jego wiążącej mocy co do braku podstaw do zarzucenia decyzji Wojewody Lubelskiego jakiejkolwiek wadliwości, co powodowałoby, że ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez Sąd, stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie Sądu. Tak więc kontrola sądowa decyzji administracyjnej zakończona oddaleniem skargi na tę decyzję zamyka drogę administracyjną do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Powołano się na art. 153 p.p.s.a. Pismem z dnia 12 sierpnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 290/09 złożył Z. R., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, ponieważ zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 880/04 wiąże jedynie ten Sąd, a nie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz organ, który był stroną w tamtym postępowaniu, a stroną wówczas nie był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a Wojewoda Lubelski i Prezydent Miasta Lublina; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie, pomimo ustawowego obowiązku, czy w sprawie zachodzi okoliczność skutkująca koniecznością wznowienia postępowania; 3) art. 141 § 4 poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odnoszących się do art. 170 p.p.s.a oraz kwestii podstaw wznowienia postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie z wszystkimi poglądami w niej przedstawionymi można się zgodzić, gdyż wynikają z błędnych przesłanek, co należy wyjaśnić na wstępie. Zaskarżony wyrok oraz kontrolowane nim decyzje zostały wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta M. Lublina z dnia [...] lipca 2004 r. uchylającą na podstawie art. 36 lit. a) ust. 2 Prawa budowlanego własną decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na budowę (...). Powyższa decyzja uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę miała podstawę w art. 36 lit. a) ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 21 stycznia 2003 r. została uchylona z powodu wcześniejszego wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie wydania decyzji nakazującej Z. R. rozbiórkę części budynku, jak to błędnie zostało przedstawione w skardze kasacyjnej. Decyzja Prezydenta M. Lublina z dnia [...] lipca 2004 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., zostały wydane w następstwie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2003 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, utrzymanej w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Skargę Z. R. na powyższą decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 232/04. W związku z powyższym błędne są rozważania skargi kasacyjnej, łączące decyzję Prezydenta M. Lublina z dnia [...] lipca 2004 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., wydaną na podstawie art. 50 lit. a) pkt 2 Prawa budowlanego i decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05. Tym samym błędne są też w kontekście tego postępowania rozważania wskazujące na możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to właściwa droga do wzruszenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. w postępowaniu nieważnościowym. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Natomiast należy zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, gdyż przepis ten odnosi się do nieprawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, nie powinien więc być powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r., II SA/Lu 880/04, który jest prawomocny i należało odwołać się do art. 170 p.p.s.a. Należy jednak zgodzić się z tymi fragmentami skargi kasacyjnej, w których podnosi się, że nie można wykluczyć a priori weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym, pomimo że wcześniej zapadł wyrok oddalający skargę na tę decyzję. Powyższy pogląd znajduje swoje uzasadnienie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18). Należy zwrócić uwagę, że wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r.,II SA/Lu 880/04 oddalający skargę, nie zawiera uzasadnienia, gdyż o sporządzenie takiego nie wnioskowały strony. Nie wiadomo więc w jakim zakresie została poddana kontroli sądowej zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu. W takiej sytuacji (przy braku uzasadnienia wyroku), nie jest możliwe stwierdzenie "czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.)". W takim przypadku, kiedy brak uzasadnienia wyroku, zgodnie z ww. uchwałą NSA, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyżej cytowana uchwała NSA została podjęta (7.12.2009 r.) po dacie wydania zaskarżonego wyroku (21.05.2009 r.) oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 238/08, którym był związany Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzje z dnia [...] października 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r. Z oczywistych więc względów, nie mogła uchwała ta być uwzględniona w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Nie zwalnia to jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji, od zastosowania w niniejszej sprawie wcześniej powołanej uchwały tego Sądu z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 (uchwała NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zamieszczony w skardze kasacyjnej jest o tyle trafny, że Sąd I instancji powinien w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.