I OW 175/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Włocławku a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu Włocławskiego z dnia [...] września 1974r. nr [...] oraz Naczelnika Miasta i Gminy Chodecz z dnia [...] kwietnia 1974r. nr [...] oraz z dnia [...] września 1974r. nr [...] w sprawie przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, położonej we wsi Z., stanowiącej własność B. T. postanawia: odrzucić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Włocławku a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim i wskazanie organu właściwego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: Naczelnika Powiatu Włocławskiego z dnia [...] września 1974 r. nr [...] oraz Naczelnika Miasta i Gminy Chodecz z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr [...] i decyzji tego organu z dnia [...] września 1974 r. nr [...] w sprawie przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 20,94 ha położonej we wsi Z., gmina Chodecz, stanowiącej własność B. T. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski przekazał, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., wniosek J. T. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż wcześniej Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozpatrywał już taki wniosek i jego decyzje były uchylone przez Ministra Rolnictwa i przekazane do ponownego rozpoznania Wojewodzie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku nie zgodziło się ze stanowiskiem Wojewody i uznało, iż do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Podniesiono jednocześnie, iż w tej kwestii wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny, który w sposób szczegółowy odniósł się do właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego (vide: postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 57/06). W odpowiedzi Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o uznanie wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku za bezzasadny. Przedmiotem wniosku jest stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 3, poz. 14). Ustawa ta utraciła moc prawną z dniem 1 lipca 1982 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79), a ta z kolei została uchylona kolejną ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.) W chwili obecnej ani wyżej wymieniona ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych, ani inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują kompetencji do wydania decyzji w tym przedmiocie. W związku z tym zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, należy przyjąć domniemanie kompetencji gmin. Uwzględniając zatem powyższe oraz treść przepisu art. 157 § 1 k.p.a. Wojewoda Kujawsko-Pomorski uznał, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żądanie dotyczy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a., do rozstrzygania tych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przepisy te zawarte są w "Dziale III. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" (art. 45–172 p.p.s.a.). Na mocy art. 15 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Według zaś art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z przepisów tych wynika, że tak samo jak w przypadku skargi, merytoryczne rozpoznanie wniosku jest możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek jest dopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5). Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 p.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a. Badając więc dopuszczalność zgłoszonego wniosku należy odnieść się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie IV SA/Wa 2454/07, którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji będących przedmiotem sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie. W wyroku tym Sąd w żaden sposób nie kwestionował właściwości Wojewody Kujawsko-Pomorskiego jako organu I instancji do rozpoznania i rozstrzygania wniosku J.T. Wypowiadając się merytorycznie co do prawidłowości zarówno decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i decyzji Wojewody wręcz zaakceptował tę właściwość. W przypadku gdyby bowiem budziła ona wątpliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., kwestię tę podnieść zwłaszcza, że wydanie decyzji przez organ niewłaściwy stanowi przesłankę nieważności postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W związku z tym, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w tym wyroku jest wiążąca do organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie tą oceną obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio powodem kontroli, ale każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca dany pogląd nieaktualnym. Zatem w niniejszej sprawie na podstawie powyższego przepisu związany jest oceną prawną co do właściwości organu zarówno Wojewoda Kujawsko-Pomorski jak i Kolegium. Jednakże wskazać należy, iż samo związanie organów oceną prawną nie jest wystarczające dla przyjęcia niedopuszczalności wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Niezastosowanie się organu do oceny prawnej jest naruszeniem przepisu postępowania, które skutkuje, w razie wniesienia skargi, uchyleniem zaskarżonego aktu przez sąd (patrz: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 326). Istota problemu polega na tym, że niezastosowanie się organu do oceny prawnej sądu administracyjnego odnoszącej się m.in. do właściwości organów, jest jednocześnie naruszeniem dyspozycji art. 170 p.p.s.a. Według tej dyspozycji, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów i innych organów państwowych oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana. Niezależnie od art. 170 p.p.s.a. należy wskazać, iż zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowi przedmiot rozstrzygnięty. Wprawdzie przedmiotem rozstrzygnięcia nie była kwestia sporu kompetencyjnego, czy też kwestii proceduralnych związanych z właściwością (np. postanowienie o przekazaniu sprawy wg właściwości, czy też postanowienie o umorzeniu postępowania administracyjnego w zw. z brakiem właściwości danego organu), jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym wyrokiem przesądził kwestie właściwości organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku, a co za tym idzie na drodze sporu kompetencyjnego nie jest dopuszczalne wzruszenie prawomocnego wyroku sądu w tym zakresie, który jak wskazano wyżej, stosownie do art. 170 i 171 p.p.s.a. wywołuje określone skutki prawne. Tak więc wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie jest dopuszczalny. Odnośnie postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2008 r. o przekazaniu wniosku J. T. do rozpoznania według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku, należy stwierdzić, iż nie zostało ono zaskarżone do sądu administracyjnego i nie było przedmiotem oceny sądowej. Skoro jednak stanowisko sądu administracyjnego co do własności organów w przedmiotowej sprawie zostało wyrażone w powołanym, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r. to wyrok ten, co już zostało podniesione wyżej, jest dla organów wiążący, niezależnie od postanowienia Wojewody o przekazaniu sprawy. Relację wyroku sądu administracyjnego i postanowienia o przekazaniu podania należy bowiem ocenić tak samo jak relację postanowienia o przekazaniu podania i postanowienie sądu rozstrzygające spór kompetencyjny (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 34/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 40). Różnica między porównywanymi stanami faktycznoprawnymi jest tylko taka, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór kompetencyjny obala moc wiążącą wydanego już i ostatecznego postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 k.p.a., a w sytuacji wydania postanowienia o przekazaniu podania po prawomocnej wypowiedzi sądu administracyjnego w kwestii właściwości, mamy do czynienia z postanowieniem wydanym z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170, którego moc wiążąca ustępuje wobec związania organów powyższymi normami (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OW 26/08). Z tych wszystkich względów uznając wniosek za niedopuszczalny, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.