VII SA/Wa 329/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala J. K. pismem z dnia 27 sierpnia 2006r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...], udzielającej Urzędowi Gminy Z. pozwolenia na budowę gminnej oczyszczalni ścieków wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr ewid. [...] położonej w S. Wniosek ten, postanowieniem z dnia [...] września 2006r. wydanym na podstawie art. 65 kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, z uwagi na fakt, iż decyzja Starosty T. z [...] maja 2002r. Nr [...] została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., a następnie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2006r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2046/02, wydanym w sprawie ze skargi G. K. i M. K., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy we [...] oddalił skargę na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Organ podniósł, że oddalenie skargi zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku ze skargą J. K., WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 1148/07 uchylił decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. W wyroku Sąd wskazał, że "odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) może mieć miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Organ nie może natomiast odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, motywując odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia lub wskazując taką podstawę. (...) W sprawie bezsporne jest, że wniosek został złożony przez stronę. Brak było zatem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2008r. znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż będąca przedmiotem weryfikacji w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] - nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Decyzja ta została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, a także nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Zaskarżona decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie organ podniósł, że w sprawie tejże decyzji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we [...], który wyrokiem z dnia 14 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2046/02 oddalił skargę G. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...], uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 99 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. złożył J. K. Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniach decyzji obu instancji, pomimo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i tym samym obowiązku zbadania co najmniej zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, organy w żaden sposób nie wyjaśniły, czy sprawę udzielenia pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków rozpatrywał organ właściwy. Organy zupełnie pominęły wyjaśnienie przyczyn nieważności, skupiając się na kwestiach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r., który w żaden sposób nie ustosunkował się do problematyki właściwości organu. Skarżący podniósł ponadto, że nie ma żadnego przepisu, który nakazywałby sądowi administracyjnemu brać pod uwagę z urzędu nieważność decyzji. Sąd nie jest związany granicami skargi, ale nie oznacza to, że musi z urzędu zbadać całą sprawę. W ocenie skarżącego sąd jedynie może wyjść poza granice skargi, zarówno co do zakresu zaskarżenia, jak i podniesionych zarzutów, ale nie ma takiego obowiązku. Z tego względu nie można wywodzić, że orzeczenie sądu uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji. J. K. podniósł, że z rozpatrywanej sprawy jednoznacznie wynika, że NSA-OZ we [...] nie badał przesłanek nieważności postępowania. Zdaniem skarżącego, z uwagi na treść art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków organem pierwszej instancji jest nie starosta, lecz wojewoda. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolę aktów administracyjnych przeprowadza zatem nie będąc związany granicami skargi, kontrola taka obejmuje badanie z urzędu, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W przepisie tym przewidziano, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że sąd administracyjny ma nie tylko prawo, lecz obowiązek wychodzenia poza zarzuty skargi. W ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. Sąd zobowiązany jest zatem wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. I OSK 1816/06 Lex nr 360239; z dnia 17 października 2006 r. sygn. I FSK 820/05 Lex nr 263053; z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. OSK 1754/04 Lex nr 192556; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 czerwca 2004r. sygn. I SA 2819/02 Lex nr 146750; z dnia 25 lutego 2004r. sygn. III SA 1456/02 Lex nr 113588). Stosownie do treści art. 153 ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W odniesieniu do orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004r. podobne rozwiązanie wprowadza art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271), który przewiduje, że ocena prawna wyrażona w takim orzeczeniu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). W orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem - jak już wskazano – Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...], której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, była przedmiotem wcześniejszej kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2003r. sygn. akt II SA/Wr 2046/02 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we [...] oddalił skargę G. K. i M. K. na w/w decyzję Wojewody [...]. Wyrokiem tym związany jest zarówno sąd, jak i organy orzekające w sprawie. Z uwagi na to związanie niedopuszczalne byłoby zatem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia jej nieważności są zatem prawidłowe. Skoro sąd administracyjny ocenił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. jako zgodną z prawem (wbrew poglądowi skarżącego mając obowiązek, a nie tylko uprawnienie, do wychodzenia poza granice skargi i brania pod uwagę z urzędu przesłanek nieważności), wszelkie próby stwierdzenia nieważności decyzji należałoby traktować jako niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Jednocześnie, w związku z zawartą w skardze sugestią, iż NSA-OZ we [...] nie zajmował się kwestią właściwości organu udzielającego pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków, należy podkreślić, iż sam fakt, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do tej kwestii nie oznacza w żadnym razie, że kwestii tej nie badał. "W sytuacji, gdy sam skarżący nie podnosi jakiejś istotnej dla wyniku postępowania kwestii, sąd administracyjny wykraczając, w toku dokonywanej kontroli zgodności z prawem decyzji, poza granice wysuniętych zarzutów, nie ma obowiązku rozważania jej w pisemnych motywach zapadłego wyroku. Spoczywa na nim taki obowiązek jedynie wówczas, gdy kierując się treścią dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., uwzględnia on skargę z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009r. sygn. II FSK 1387/07 Lex nr 475258). Już tylko na marginesie stwierdzić trzeba, że niezasadny jest zarzut skarżącego, iż w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...] położonej w S. orzekał organ niewłaściwy. Co do zasady organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę jest starosta, a tylko w przypadkach ściśle wymienionych w art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy jest wojewoda. Wbrew poglądowi skarżącego uregulowanie zawarte w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie przekazuje do właściwości wojewody jako organu pierwszej instancji spraw dotyczących budowy oczyszczalni ścieków. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2008r. odpowiada prawu, wobec czego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.