II OSK 1689/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 7/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 7/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Urzędu Miejskiego Wrocławia w dniu 22 lipca 2008 r. zgłoszenie zamiaru budowy instalacji nośnika reklamowego, małogabarytowego typu "ML" o wymiarach tablicy 3,40 x 2,40 m (wymiarach zewnętrznych 3,75 x 2,78 m) wolnostojącego na stopie prefabrykowanej o wysokości 6,51 m na działce przy ul. [...] we W., działka nr [...], obręb [...]. Prezydent Wrocławia, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2008 r. do Wojewody Dolnośląskiego, w wyniku rozpatrzenia którego, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 4 grudnia 2008 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 7/09 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż przedmiotowa konstrukcja urządzenia reklamowego (określona w opisie technicznym) ma za zadanie zapewnienie planowanej inwestycji stabilne i bezpieczne połączenie z gruntem. Sposób wykonania i użytkowania wskazuje, że w sprawie zachodzi potrzeba zapewnienia tak słupowi, jak zamocowanej na nim tablicy – takiego posadowienia (połączenia z gruntem), które uniemożliwi przesunięcie, przewrócenie obiektu; a także zapewni odporność na wszystkie, w tym silne i bardzo silne podmuchy wiatru opisanego urządzenia reklamowego. Dlatego też Sąd I instancji przyjął, że organy administracyjne zasadnie zakwalifikowały planowaną inwestycję do obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu ocena tego, czy konkretna inwestycja jest czy też nie jest trwale związana z gruntem, należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. To organ mając na uwadze przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego ocenia projekt obiektu pod kątem jak jest on "związany" z gruntem, aby odpowiadał wymogom m.in. bezpieczeństwa konstrukcji, użytkowania, tym samym by nie zagrażał życiu, zdrowiu jak i mieniu. Posiadając odpowiednie kompetencje właściwe organy, rozważając całość sprawy, muszą mieć na względzie bezpieczeństwo użytkowania planowanej inwestycji. Dlatego też w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Zdaniem Sądu, analiza przepisów Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem. Jednakże są to zazwyczaj urządzenia o małych gabarytach, stosunkowo lekkie i często przenośne, do których z powodów szeroko wcześniej wskazanych nie można zaliczyć urządzenia objętego dokonanym zgłoszeniem. Pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 7/09 złożyła spółka [...] zs. w W. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej spawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie został w skardze kasacyjnej skierowany w stosunku do przepisów art. 3 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dla porządku należy zauważyć, że żaden z tych przepisów nie miał bezpośredniego zastosowania w sprawie, bowiem decyzja Prezydenta Wrocławia wnosząca sprzeciw została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyżej wymienione przepisy Prawa budowlanego, których naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, organom wydającym decyzje i Sądowi I instancji, służyły jedynie jako uzasadnienie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wykazanie, że urządzenie reklamowe, którego dokonano zgłoszenia wymagało pozwolenia na budowę. Natomiast jak można wnosić z uzasadnienia skargi kasacyjnej a wcześniej z odwołania i skargi, zdaniem pełnomocnika skarżącej, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6, gdyż w sprawie, jego zdaniem, powinien mieć zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż w istocie cała argumentacja strony skarżącej sprowadza się do wykazania, że urządzenie reklamowe, którego dokonano zgłoszenia, nie jest trwale związane z gruntem, tym samym nie jest to "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe", zaliczane do budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego kwestię urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 6. Z brzmienia tych przepisów już wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją czego jest, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia. Kwalifikacja tego, czy dane urządzenie reklamowe wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (starosta, wojewoda), gdyż te organy mają kompetencje do wydania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 6). Wśród cech wyróżniających (określających) urządzenia reklamowe zaliczane do budowli (art. 3 pkt 3) jest to, że są to urządzenia wolno stojące i trwale związane z gruntem, których to określeń nie zawiera przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 mówiący o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych", co nie jest zapewne przypadkiem, a czego nie zauważa się również w skardze kasacyjnej. To, że zgłoszone przez inwestora urządzenie reklamowe jest wolno stojące, nie ulega wątpliwości bowiem tak je określono w zgłoszeniu i wynika to z załączonego rysunku i opisu technicznego. Sporne jak wynika ze skargi jest natomiast to, czy jest to urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, czy też niepołączone trwale z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem oprócz urządzeń reklamowych wymienionych wśród budowli (art. 3 pkt 3), ustawodawca mówi jeszcze w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określając rozumienie budynku jako "obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Natomiast wśród cech charakteryzujących tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zaznaczono, że są to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, co można rozumieć jako brak trwałego związania z gruntem. Z powyższego wynika, że ustawodawca używa określenia "trwale związany z gruntem" lub "niepołączony trwale z gruntem" w tych przypadkach, kiedy chce wyraźnie rozróżnić dwa obiekty budowlane (budynek i tymczasowy obiekt budowlany), które podlegają odmiennym rygorom prawnym oraz w przypadku urządzeń reklamowych wskazując też różne ich typy (rodzaje) występujące w ustawie. Skoro w art. 3 pkt 3 ustawodawca wymienia wśród budowli "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" to oczywistym chyba jest, że mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 6 o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" (dalsza część tego przepisu dotyczy urządzeń reklamowych wymagających pozwolenia na budowę), chodzi tu o inne urządzenia reklamowe, niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3. W przeciwnym razie te dwie różne regulacje zamieszczone w jednym akcie prawnym nie miałyby sensu. Z rozumieniem pojęcia trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, jakie prezentuje pełnomocnik strony skarżącej w skardze kasacyjnej, nie można się zgodzić, gdyż sprowadza się ono wyłącznie do związania z gruntem w znaczeniu fizycznym. Tymczasem pojęcie to użyte w przepisie art. 3 pkt 3, podobnie jak i w pkt 2 ma szersze znaczenie, bardziej złożone i nie można go rozumieć dosłownie (w znaczeniu technicznym). Gdyż wtedy z płaszczyzny prawa przenosi się rozważania na grunt techniki, technologii wykonawstwa robót budowlanych, a nie o to tu chodzi. Przepisy prawa, jak i ich wykładnia, dokonywana w procesie stosowania prawa, nie mogą się ograniczać do opisywania praw fizyki rządzących światem. Proces stanowienia i stosowania prawa, nie może być rozumiany jako dyscyplina konkurująca z postępem technicznym i nowymi technologiami. Z faktu, że podstawa żelbetowa prefabrykowana urządzenia reklamowego (nośnika reklamowego), nie jest wykonywana na miejscu posadowienia i że nie jest on zagłębiony w ziemi, nie wynika jeszcze, że brak tu trwałego związania z gruntem bo "działają siły grawitacji". Gdyby tym tokiem rozumowania iść dalej, to do podobnie nowatorskich wniosków można by dojść w przypadku definicji budynku (art. 3 pkt 2). Ten kierunek interpretowania i rozumienia przepisów prawnych, przy pomocy rozwiązań technicznych, nie zyskał aprobaty w orzecznictwie sądowym, gdyż język prawniczy wymaga myślenia abstrakcyjnego i nie znosi kazuistyki. Dla trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, nie jest konieczne aby to związanie istniało w znaczeniu fizycznym za pośrednictwem np. fundamentu (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, niepubl.). Należy przyjąć, ze język prawny i język prawniczy funkcjonują w innej płaszczyźnie, niż języki techniczne i fachowe z różnych innych dziedzin nauki i terminy w nich występujące nie zawsze się pokrywają w sensie znaczenia. W przeciwnym razie teksty aktów prawnych przypominałyby opisy, czy też instrukcje obsługi urządzeń technicznych, a nie taka przecież ich rola. Znaczenie terminów prawnych w akcie normatywnym nadane przez prawodawcę może być szersze, niż znaczenie tych terminów w języku potocznym lub fachowym, i tak jest też w przypadku pojęcia ustawowego: "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Pojęcia tego jako terminu ustawowego nie można dowolnie przestawiać, zmieniać i dekompletować, dopóki tego nie uczyni sam ustawodawca, który postanowił, że urządzenie reklamowe wolno stojące musi być trwale związane z gruntem, niezależnie od rozwiązań technicznych i technologicznych tego związania. Należy zauważyć, że pojęcie trwałego związania z gruntem istnieje w języku prawnym od kilkudziesięciu lat, niezależnie od tego, jak w tym czasie zmieniały się rozwiązania techniczne i technologie wykonawstwa tego trwałego związania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że to pojęcie poza aspektem technicznym trwałego związania obiektu z gruntem, zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo. W art. 46 § 1 oraz w art. 48 k.c. ustawodawca również posłużył się pojęciami "budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków" i "budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane" i w tych przypadkach rozumienia pojęcia trwałego związania z gruntem, nie łączy się też jednoznacznie z trwałością połączenia w sensie fizycznym, lecz z brakiem ograniczeń czasowych użytkowania obiektów budowlanych (budynków), co nie dotyczy budynków tymczasowych (S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. 6, Warszawa 2005, s. 186–196; Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972, s. 138). Urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 i w art. 26 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego mają jeszcze wiele innych cech je różniących, wynikających z unormowań prawnych, które powinny mieć pierwszorzędne znaczenie w procesie stosowania prawa (wyrok NSA z 12 marca 2009 r., II OSK 324/08; wyrok NSA z 15 maja 2009 r., II OSK 811/08; wyrok NSA z 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażanego w wyroku NSA z 28 czerwca 2006 r., II OSK 931/05. Z tych samych względów nie można się zgodzić z proponowanym na str. 8 skargi kasacyjnej rozumieniem pojęć instalacji i robót budowlanych w odniesieniu do urządzeń reklamowych. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż z samego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 wynika, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych to też są roboty budowlane, polegające na: "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" (...). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.