I OSK 1345/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Teresa Rutkowska( spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 214/09 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. (Nr [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. S.- decyzją nr [...] z [...] września 2008 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z [...] stycznia 1991 r. (znak [...]), wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), mocą której stwierdzono nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatne własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie S. (Nr [...] i [...]), nie mającej urządzonej księgi wieczystej, a będącą własnością Skarbu Państwa, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. wystąpiła A. S. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych podkreślił, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniono, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu tych podmiotów. Wyjątkowo w postępowaniu może brać udział inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno podlegać komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru. Organ wykazał, że o tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza bowiem treść przepisów prawa materialnego z których wynikają obowiązki lub uprawnienia pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Organ nadzoru podniósł, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca posiadała tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości. Organ zauważył, iż fakt ten potwierdziła sama skarżąca w piśmie z [...] października 2008 r. Minister wskazał, że w dniu [...] maja 1990 r. działki nr [...] i [...] stanowiły własność Skarbu Państwa. Dowodem na to jest będąca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Naczelnika Gminy w N. z [...] grudnia 1984 r. (Nr [...]). Orzekała ona o przejęciu na własność Skarbu Państwa w zamian za świadczenie emerytalne nieruchomości rolnych o pow. 13,19 ha, a w tym działek o nr [...] i [...] położonych w miejscowości S. Dlatego to Skarb Państwa, obok Gminy S., wykazuje się przymiotem strony legitymowanej do skutecznej ochrony praw w procesie komunalizacji mienia. Organ nadzoru podkreślił ponadto, że postępowanie wyjaśniające, dotyczące orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie zaś badania, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła A. S., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika Gminy w N. z [...] grudnia 1984 r. i decyzji Wojewody Białostockiego z [...] stycznia 1991 r. Podniosła iż sporne działki stanowiły własność jej matki, której ona jest spadkobiercą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 roku oddalił skargę. Sąd I instancji, w treści swojego uzasadnienia, wskazał na treść art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym, legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Jak wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Sąd wyjaśnił w związku z tym, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] stycznia 1991 r., w którym to postępowaniu nie brała udziału. Postępowanie komunalizacyjne prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu meriti, wskazał organ, że stronami tego postępowania są Skarb Państwa oraz gmina. Inna osoba ma przymiot strony, gdy wykaże, że przysługuje jej tytuł prawny do komunalizowanego mienia. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącej, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby w dniu 27 maja 1990 r. skarżącej przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanych działek nr [...] i [...]. Działki te stanowiły bowiem własność Skarbu Państwa, który stał się ich właścicielem na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w N. z [...] marca 1984 r. Decyzją tą Skarb Państwa nabył własność gospodarstwa rolnego należącego do Konstantego Smolaka, który przekazał je Skarbowi Państwa w zamian za świadczenia emerytalne. W skład przekazanego gospodarstwa rolnego, co wynika wprost z treści decyzji, wchodziły m. in. działki nr [...] i [...]. Decyzja Naczelnika Gminy w N., w dacie wydania zaskarżonej przez stronę decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie została usunięta z obrotu prawnego. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że sporne działki w dacie miarodajnej dla komunalizacji stanowiły własność jej matki A. A. Wskazał, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] czerwca 1978 r., sygn. akt [...] K. S. nabył w całości wchodzące w skład spadku po siostrze A. A. gospodarstwo rolne w S., w skład którego wchodziła działka nr [...]. Wprawdzie – jak zaznaczył Sąd – skarżąca należy do kręgu spadkobierców po swojej matce, jednakże z wyłączeniem dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Jak to już wyżej zaznaczono, działki [...] i [...] zostały przekazane Skarbowi Państwa w zamian za świadczenia emerytalne. Skarb Państwa pozostał ich właścicielem do [...] maja 1990 r., a od [...] maja 1990 r. z mocy prawa właścicielem stała się gmina S.. W tej sytuacji, jak skonstatował Sąd, organ nadzoru trafnie uznał, że skoro skarżącej nie przysługiwał w dniu [...] maja 1990 r. tytuł prawny do działek nr [...] i [...], to nie jest ona legitymowana do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, tj. nieprawidłowości decyzji Naczelnika Gminy w N. z [...] grudnia 1984 r. oraz decyzji Wojewody Białostockiego z [...] stycznia 1991 r. w przedmiocie komunalizacji, Sąd I instancji stwierdził, że pierwsza z tych decyzji dotyczy innej sprawy, a decyzja komunalizacyjna wobec prawidłowej odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego nie może podlegać ocenie legalności w niniejszym postępowaniu. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik A. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a., art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podnosi, iż w sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, w szczególności jedna okoliczność, która może mieć znaczenie w sprawie. Wskazał w związku z tym, że w obrocie prawnym pozostają dwa postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1978 r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po A. A., przy czym z jednego wynika, że gospodarstwo położone było w miejscowości S., a z drugiego, iż położone ono było w miejscowości S. Zdaniem kasatora, okoliczność ta nie jest obojętna z punktu widzenia interesu prawnego A. S. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] stycznia 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę S. własności nieruchomości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w praktyce nie wiadomo, której miejscowości dotyczyło spadkobranie gospodarstwa rolnego , czy wsi w S.h, czy wsi w S. W dniu [...] lipca 2010 r. do akt sprawy wpłynęło pismo (fax) A. S., podkreślające, że skarżąca ubiega się o uchylenie wadliwej decyzji gdyż dokonano przejęcia działek od osoby nie posiadającej tytułu własności. Do pisma załączona została kserokopia pierwszej strony postanowienia Sądu Okręgowego w Białymstoku w sprawie [...] uchylającego postanowienie Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] października 2009r. sygn. [...] i znoszącego postępowanie w sprawie z wniosku A. S. o zmianę postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po A. A. [...] od dnia [...] kwietnia 2009 r. Załączono także kserokopię karty inwentaryzacyjnej Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W pierwszej kolejności ocenić należało zarzut dotyczący oparcia rozstrzygnięcia o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, wobec pozostawania w obrocie prawnym dwóch postanowień Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1978 r. dotyczących stwierdzenia nabycia spadku po A. A., różniących się nazwą miejscowości, w której znajdowało się podlegające dziedziczeniu gospodarstwo rolne. W tym zakresie stwierdzić należy, że istotnie w aktach administracyjnych znajdują dwa odpisy postanowienia z dnia [...] czerwca 1978 r. o sygn. [...] jeden wydany [...].10.2007 r., złożony przez skarżącą, który podaje nazwę miejscowości, w której znajduje się gospodarstwo rolne jako "S." oraz drugi wydany [...].07.1978 r., który podaje nazwę "S.". Błąd pisarski jaki wystąpił przy sporządzaniu odpisu orzeczenia nie oznacza w żadnym wypadku pozostawania w obrocie prawnym dwóch postanowień Sądu, skoro oba odpisy dotyczą postanowienia o tej samej sygnaturze, tej samej dacie i taka sama jest treść orzeczenia, a różnica dotyczy jedynie nazwy miejscowości. Oryginał postanowienia Sądu jest jeden i znajduje się w aktach sądowych i na jego podstawie wydawane są odpisy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nieruchomości po zmarłej A. A., do których rości sobie prawo skarżąca jako jej następca prawny, znajdowały się w miejscowości S. Nazwa miejscowości S. występuje także w decyzji z [...] grudnia 1984 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego od K. S. na własność Skarbu Państwa w zamian za emeryturę oraz w decyzji komunalizacyjnej. W tym stanie rzeczy nie budziło wątpliwości, że skarżąca próbowała wykazać swoje następstwo prawne do działek położonych w miejscowości S., jak przyjął organ, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i naruszenia art. 7 k.p.a. nie jest zatem zasadny. Odniesienie się do zarzutu zaakceptowania przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 77 k.p.a. nie jest w ogóle możliwe, gdyż wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał którego paragrafu dotyczy zarzut i żaden sposób go nie uzasadnił. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że o tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zdecydować dopiero po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa zaś wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (taka decyzja była przedmiotem kontroli Sądu I instancji), następuje w pierwszej fazie tj. fazie w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. II SA 2164/92 ( ONSA 1995 Nr 1, poz.32) "Zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" W rozpatrywanej sprawie żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczyło decyzji komunalizacyjnej Wojewody Białostockiego z dnia [...] stycznia 1991r. wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. 32, poz.191 ze zm.). Przepis ten stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego ( państwowego), należącego m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. O komunalizacji decydował stan sprawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dacie [...] maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w tym przepisie organów. Nie ulega zatem wątpliwości, że stronami postępowania zakończonego wydaniem [...] stycznia 1991r. decyzji komunalizacyjnej, o stwierdzenie nieważności której wystąpiła A. S. był Skarb Państwa oraz Gmina S. Skarżąca aby mogła być uznana za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji musiałaby wykazać, że posiada tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Sąd I instancji trafnie przyjął, że skarżąca takich okoliczności nie wykazała, a zatem nie posiadała ona przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] stycznia 1991 r.. Nie wykazała bowiem, że posiada interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Niewadliwe ustalenia poczynione przez organ administracji, przyjęte także za podstawę rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazują, że A. S. nie jest spadkobiercą swojej matki A. A. w zakresie dziedziczenia gospodarstwa rolnego, gdyż na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1978 r. ( sygn. [...]) spadek po A. A. na podstawie ustawy nabyły jej dzieci, w tym A. M. ( obecnie S.) po ¼ części każde z nich, z tym że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, położone we wsi S. nabył brat matki K. S. w całości. Gospodarstwo to przekazał następnie w zamian za emeryturę na własność Skarbu Państwa. Działki Nr [...],[...] i [...] położone we wsi S., które w ocenie skarżącej winny wchodzić do jej spadku po matce zostały wymienione w decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1984 r. Nr [...], jako wchodzące w skład gospodarstwa rolnego K. S. przejętego na własność Skarbu Państwa. Na mocy tej decyzji Skarb Państwa w dniu [...] maja 1990 był właścicielem działek nr [...] i [...] objętych sporną decyzją komunalizacyjną. W tej sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że A. S. posiadała interes prawny aby skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] stycznia 1991 r. (znak [...]). Źródłem interesu prawnego lub obowiązku zawsze jest bowiem przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. W tej konkretnej sprawie wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała na dzień wydania zaskarżonej decyzji, że do skomunalizowanych działek przysługiwałoby jej prawo własności, skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1984 r. oraz prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1978 r. sygn. [...]. Podnoszona przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczność, że na jej wniosek w Sądzie Rejonowym w Bielsku Podlaskim toczy się postępowanie o zmianę postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po A. A. nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, ocena legalności dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Tym samym nie można było podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. Gdy zatem wszczęcia postępowania w sprawie domagał się podmiot niebędący stroną, organ prawidłowo wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Takie rozstrzygnięcie miało oparcie w art. 157 § 3 k.p.a. ( patrz: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r. I OSK 542/06 – niepublikowany, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r. I OSK 449/07 ). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.