II SA/Kr 407/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 grudnia 2008 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie administracyjne na wniosek K.N. , w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa czterech budynków jednorodzinnych wolnostojących na zachodniej części działki nr 1, części działki nr 2 obr. [...] przy ulicy [...] w K. ze zjazdem z ul. [...]." W dniu [...].09.2008r. wydana została decyzja nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji podkreślił, iż analiza obszaru wykazała przynależność w/w obszaru do rozległych terenów zielonych; obszar analizowany obejmuje fragment terenów o najwyższych walorach krajobrazowych i przyrodniczych w skali miasta. Zaznaczono, że istniejąca zabudowa dostępna przez drogę wewnętrzną – ul. [...] nie prezentuje parametrów dla kontynuowania przez wnioskowaną zabudowę. Ponadto odległa lokalizacja względem ulicy [...] wyklucza możliwość wyznaczenia linii zabudowy na terenie objętym wnioskiem; linii tej nie kształtują również inne obiekty, które stanowią wyłącznie budynki gospodarcze i altany działkowe. Organ administracyjny wskazał także, iż w obszarze analizowanym brak jest działek, które mogłyby stanowić podstawę do kontynuacji funkcji mieszkaniowej na działce objętej wnioskiem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K.N. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. , zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa administracyjnego materialnego i procesowego oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołująca wskazała, że przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien mieć odpowiednie zastosowanie również do decyzji negatywnych, dlatego też brak dołączenia do wydanej decyzji wyników przeprowadzonej analizy, zawierającej część tekstową i graficzną stanowi naruszenie powołanego przepisu. W odwołaniu podniesiono również, że organ nie odniósł się do występującej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, zlokalizowanej na działkach nr 3 i 4 ,. Podkreślono, iż wystarczające jest, aby w obszarze analizowanym występowała jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na kontynuacje parametrów zabudowy. Strona odwołująca wskazała, że pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć w sposób szeroki. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisów art. 7, art. 77§1 i art. 107§3 k.p.a. W/w decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].12.2008r., znak:[...]. Materielnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164, poz. 1588). W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, iż sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza architektoniczno - urbanistyczna, odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w cyt. rozporządzeniu, a wyprowadzone na jej podstawie wnioski znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. W oparciu o wyniki z analizy urbanistyczno – architektonicznej ustalono, że działka stanowiąca teren inwestycji położona jest w zachodniej części miasta, na terenie tzw. "zachodniego klina zieleni" w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Teren, na którym zlokalizowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycje zaliczany jest do kompleksu zieleni publicznej należącej do systemu zieleni i parków rzecznych. Działka nr 1 jest niezabudowana i znajduje się w otoczeniu rozległych terenów otwartych, od strony zachodniej przylega do ul. [...], a od strony północnej sąsiaduje z wielohektarowym obszarem ogródków działkowych oraz z działkami niezabudowanymi, które otaczają działkę również z pozostałych stron. Znaczna część działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest niezabudowana, natomiast większą część obszaru analizowanego zajmują ogródki działkowe, których wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi około 1 %. Kolegium dokonując rozważań teoretycznych w przedmiocie podstawy rozstrzygnięcia, podniosło, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt. 1 w/w ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zatem wyznacznikiem spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa jest dostosowanie zabudowy planowanej, do cech zabudowy już istniejącej w danym terenie. Wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie, w całym obszarze objętym analizą brak jest zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja, tj. z ul.[...]. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w znacznym oddaleniu od terenu planowanej inwestycji na działce 3 , w szczególności jednak usytuowana jest poza obszarem analizowanym, dlatego też nie może stanowić podstawy dla wyznaczenia parametrów dla zabudowy na działce nr 1 . Z uwagi na powyższe nie uwzględniono zarzutu odwołania dotyczącego zabudowy działek znajdujących się poza granicami obszaru analizowanego. Organ II instancji podkreślił także, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wskaźniku zabudowy znacznie niższym niż wnioskowany. W tym kontekście wskazano, że zgodnie z § 5 cyt. wyżej rozporządzenia istotny parametr architektoniczny, tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi właśnie 1%. Swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy poprzedził teoretycznymi rozważaniami dotyczącymi zwrotów tj. "urbanistyczna całość", "działka sąsiednia." Wyjaśniono, że określone obszary, czy to zabudowy, czy też terenów wolnych od zabudowy, tworzą niejednokrotnie z racji przestrzeni, jaką kształtują oraz posiadanych cech, wyróżniające się tereny. Jeśli więc z uwagi na występującą tam jednolitość cech wyznaczają one wyraźne granice, w jakich dany sposób zagospodarowania terenu bądź zabudowy zamyka się, to tym samym należy przyjąć, że tworzą pewną urbanistyczną całość, zamkniętą w danym obszarze. Jak podnosi się w doktrynie, całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, ponieważ poruszając się w pojęciu sąsiedztwa, ustawodawca narzuca jednak pewną bliskość. Odnosząc się zaś do zwrotu "działka sąsiednia" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy przyjęto, że ustawodawca - wprowadzając wymóg zabudowy takiej działki - miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne (tak T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). W rezultacie powyższych rozważań Kolegium stwierdziło, iż działka objęta wnioskiem znajduje się w obszarze rozległych terenów otwartych, działki sąsiednie są niezabudowane. Obszar ten jest na tyle rozległy, że tworzy pewną urbanistyczną całość. Tym samym podniesione w odwołaniu zarzuty uznano za nieuzasadnione. Z powyższą decyzją nie zgodziła się K.N. , reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie: - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; - § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego; - art. 6 k.p.a. poprzez powołanie się na nieobowiązujący Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. oraz akty, które nie mają mocy powszechnie obowiązującej (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. ); - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w utrzymanej w mocy decyzji organu l instancji brak jest elementu, jaki zgodnie z obowiązującymi przepisami powinna ona zawierać. Zdaniem skarżącej, przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien mieć odpowiednie zastosowanie również do decyzji negatywnych, szczególnie jeżeli podstawą do wydania negatywnego rozstrzygnięcia są właśnie wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej. Brak załączenia wyników analizy do decyzji odmownej uniemożliwia bowiem wnioskodawcy zapoznanie się z motywami podjętego rozstrzygnięcia, szczególnie, że w uzasadnieniu negatywnego rozstrzygnięcia organ często tylko w sposób ogólny odwołuje się do wyników przeprowadzonej analizy. Zdaniem skarżącej organ II instancji właściwie nie odniósł się do tego zarzutu, wskazując jedynie, że zgodnie § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia wyłącznie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji o warunkach zabudowy zawierają część tekstową i graficzną, a w sytuacji gdy nie ustalono takich warunków, decyzja z przyczyn oczywistych nie zawiera tych elementów. W tym zakresie podniesiono, że skarżąca nie zarzuca kwestionowanej decyzji naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia, ale uchybienie przepisowi § 9 ust. 2 rozporządzenia, który nakłada na organ zupełnie inne obowiązki. Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem organów w przedmiocie niemożliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W jej ocenie w niniejszej sprawie podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych wynikają przede wszystkim z faktu występowania w obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz przeznaczenia szeregu działek sąsiednich pod zabudowę jednorodzinną (wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr 5, 6, 7 obr. [...]), co wskazuje na rozwój funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym. Podniesiono przy tym, że organy w żadnym miejscu nie odniosły się do występującej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, zlokalizowanej na działkach nr 3 , 8 oraz 9 , koncentrując się wyłącznie na wykazaniu braku możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o zabudowę na działce nr 8 obr. [...]. Organy obu instancji podkreśliły przy tym, że parametry obiektu zlokalizowanego na działce nr 8 obr. [...] nie mogą stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie zostały powielone i utrwalone przez kolejne lokalizacje. Odnosząc się do stanowiska orzekających w sprawie organów administracyjnych, skarżąca stwierdziła, że fakt powielania określonej zabudowy na obszarze analizowanym nie jest przesłanką do ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy. Wystarczające jest bowiem, aby w obszarze analizowanym występowała jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na kontynuowanie parametrów zabudowy. Co istotne, działka taka nie musi znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Nawet okoliczność, że w najbliższym sąsiedztwie brak jest kreślonej zabudowy nie wyklucza więc możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o zabudowę znajdującą się w "sąsiedztwie dalszym". Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ zupełnie zignorował zabudowę znajdującą się w "sąsiedztwie dalszym", ograniczając swoje rozważania wyłącznie do najbliższej okolicy terenu inwestycji. Zdaniem skarżącej na podkreślenie zasługuje, iż organ l instancji nie próbował wyznaczyć parametrów zabudowy również w oparciu o budynek o funkcji mieszkaniowej zlokalizowany na działce nr 8 obr. [...], ograniczając się do ogólnych i nieprecyzyjnych stwierdzeń na temat standardów obiektu, czy jego widoczności z drogi. Jedynie w przypadku możliwości wyznaczenia linii zabudowy organ wskazał, że w jego ocenie, duża odległość obiektu od drogi publicznej wyklucza możliwość wyznaczenia linii zabudowy na terenie objętym wnioskiem. Organ nie wyjaśnił jednak, z jakich przepisów powszechnie obowiązujących taki wniosek wynika. Przywołując poglądy doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego strona skarżąca dokonała wykładni pojęcia "działka sąsiednia", opowiadając się za szerokim jego rozumieniem. Wątpliwości skarżącej wzbudza przede wszystkim sposób ustalenia występującego na obszarze analizowanym wskaźnika powierzchni zabudowy, który został wyznaczony na poziomie 1%. Z analizy nie wynika, w oparciu o które działki sąsiednie wskaźnik ten został ustalony, co samo w sobie wskazuje na nieprawidłowe sporządzenie kwestionowanej analizy. Ani skarżąca ani sąd administracyjny nie mogą bowiem zweryfikować zasadności przyjętego przez organ administracyjny stanowiska. Ponadto, zdaniem skarżącej, tak niski, bo wyznaczony na poziomie 1% wskaźnik powierzchni zabudowy wynika prawdopodobnie z uwzględnienia przy jego obliczaniu wszystkich działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, w tym działek niezabudowanych oraz zagospodarowanych w sposób całkowicie odmienny od wnioskowanego (ogródki działkowe), co również jest działaniem nieprawidłowym. W ocenie skarżącej, podstawą do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w rozumieniu § 5 omawianego rozporządzenia powinna być wyłącznie średnia powierzchnia zabudowy dla znajdujących się w obszarze analizowanym działek o podobnym do wnioskowanego sposobie zagospodarowania. Innymi słowy, uwzględnieniu powinny podlegać wyłącznie "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli działki, które są zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Trudno bowiem przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uwzględnianie przy ustalaniu warunków zabudowy również działek niezagospodarowanych lub zagospodarowanych w sposób całkowicie odmienny od planowanego. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie organy powinny spróbować wyznaczyć parametry zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o wszystkie prawnie dopuszczalne metody, a dopiero w przypadku negatywnego wyniku poczynionych ustaleń powinien precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego ich zdaniem nie jest możliwe ustalenie parametrów zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z powołaniem się na konkretne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego. Brak odniesienia się do wskazanych powyżej kwestii, a przede wszystkim brak wskazania konkretnych przepisów prawa, których zastosowanie doprowadziło do negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, zdaniem skarżącej stanowi poważny brak postępowania uzasadniający uchylenie skarżonej decyzji. W skardze także zarzucono organom obu instancji naruszenie przepisu art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez powołanie się na ustalenia nieobowiązującego planu miejscowego oraz niewiążące zapisy Studium. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu. Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, gdyż stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji odpowiadają prawu. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosował przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji obu instancji. Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie nie wykazała naruszenia prawa, a w szczególności art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), ani też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Podstawę prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p., aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszej sprawie, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust.1 i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczany jest na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego i tym samym przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy przez organ pierwszej instancji odpowiada wymaganiom cytowanego rozporządzenia. Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej, bowiem nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wnioskodawczyni K.N. domagała się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu (czterech) budynków jednorodzinnych wolnostojących. Jak wynika z analizy urbanistyczno - architektonicznej, która jest pełna, rzetelna i jasna, taka funkcja zabudowy na objętych wnioskiem działkach nie jest dopuszczalna. Należy wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie, w całym obszarze objętym analizą brak jest zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja, tj. z ul. [...]. Odnosząc się do kwestii spornej w przedmiotowej sprawie, należy wskazać, że zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198). Pamiętać przy tym należy, iż zasadę "dobrego sąsiedztwa", zgodnie z poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu skargi trzeba rozumieć szeroko, tzn. przez działki sąsiednie rozumieć należy także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04, niepubl.). Rację ma zatem strona skarżąca, iż wystarczającym jest, aby w obszarze analizowanym występowała jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na kontynuowanie parametrów zabudowy. Działka taka nie musi znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Zdaniem Sądu fakt istnienia zabudowy mieszkaniowej na działce nr 3 , nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku K.N. , bowiem, jak słusznie zauważyło Kolegium, działka ta mieści się poza obszarem analizowanym, który został wyznaczony w sposób prawidłowy. Również pozostałe wskazane w skardze działki, odnośnie których - jak podano w skardze - wydano decyzje ustalające warunki zabudowy dla funkcji mieszkalnej - jednorodzinnej znajdują się poza obszarem analizowanym. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej, należy wskazać, iż zgodnie z treścią § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego wynika, iż jedynie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji o warunkach zabudowy zawierają część graficzną i tekstową wyników analizy. Zatem, rację ma organ odwoławczy, iż w sytuacji gdy nie ustalono takich warunków, brak jest podstaw prawnych i racjonalnego uzasadnienia, aby decyzja orzekająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy zawierała w/w elementy, określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia . Nie jest trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 2). Z powyższego wynika, iż określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, iż wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym (np. 30% lub 0,30). Warunek ten został spełniony w analizie sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy. Z prawidłowo poczynionych przez organy administracyjne ustaleń wynika , iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wskaźniku zabudowy znacznie niższym niż wnioskowany. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi właśnie 1 %. Orzekający w tym składzie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2007r., w sprawie IV SA/Wa 744/07, iż dokonanie oceny dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki na obszarze objętym prowadzoną analizą nie wymaga wyodrębniania poszczególnych jej rodzajów. Może być zatem przeprowadzona łącznie dla różnych typów występującej na tym obszarze zabudowy. W analizie urbanistyczno - architektonicznej organ I instancji przy określeniu położenia działki nr 1 faktycznie powołał się m.in. na obowiązujący do 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego, w kontekście historycznym. Powyższe, zdaniem Sądu nie stanowi naruszenia prawa, które miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż podjęte przez organ I i II instancji rozstrzygnięcia były prawidłowe i zgodne z prawem. Orzeczono zatem na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).