I OSK 1323/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA: Monika Nowicka Małgorzata Pocztarek Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 303/09 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 303/09, po rozpoznaniu skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Grudziądza w zakresie określenia terminu poddania się egzaminowi sprawdzającemu, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Grudziądza decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej ustawa Prawo o ruchu drogowym lub w skrócie u.p.r.d.) i w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, orzekł o skierowaniu R. Z. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E, T. Jednocześnie stwierdził, że kierowca zobowiązany jest poddać się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, po rozpatrzeniu odwołania R. Z., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że odwołujący za czterokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymał 26 punktów karnych. Wpisy takich punktów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego mają charakter ostateczny i nie podlegają weryfikacji przez organy orzekające w sprawach określonych w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. Natomiast sam R. Z. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt U 1/07, nie podjął działań zmierzających do wyeliminowania skutków prawnych nałożonego na niego przez straż miejską mandatu karnego. W tej sytuacji skoro skarżący przekroczył limit punktów wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, to organ I instancji zobowiązany był skierować tego kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja Prezydenta Miasta Grudziądza prawa zatem nie narusza. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu R. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Grudziądza. Według skarżącego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r. orzekającym o niezgodności przepisu § 17 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP należało anulować 6 punktów będących wynikiem nałożonego przez straż miejską mandatu, a w konsekwencji przyjąć, że skarżący nie przekroczył limitu 24 punktów i tym samym nie było podstawy do skierowania go na egzamin kontrolny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji, dodając, że skarżący o anulowanie kwestionowanych 6 punktów karnych zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy dopiero w dniu 3 marca 2009 r., czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 303/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), stwierdził w części nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Grudziądza z dnia [...] listopada 2008 r. w zakresie określającym termin poddania się egzaminowi sprawdzającemu, a w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami, która otrzymała ponad 24 punkty na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy, zaś art. 130 ust. 1 odsyła do prowadzonej przez Policję ewidencji, do której zostają wpisani kierowcy naruszający przepisy ruchu drogowego. Natomiast zasady prowadzenia takiej ewidencji zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z § 7 ust. 2 tegoż rozporządzenia podstawę skierowania przez Policję wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji mogą stanowić tylko wpisy ostateczne do ewidencji, a taki charakter, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, mają wpisy dotyczące naruszeń stwierdzonych prawomocnymi wyrokami sądów, postanowieniami sądowymi o warunkowym umorzeniu postępowania, nakazami lub mandatami karnymi. W niniejszej sprawie wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2008 r. oraz jego dodatkowe pismo z dnia 30 października 2008r zawierają dokładne informacje dotyczące naruszeń przez skarżącego przepisów ruchu drogowego i liczby otrzymanych z tego tytułu punktów, a także informację, że wszystkie wpisy zawarte w omawianej ewidencji mają charakter ostateczny. Natomiast, jeżeli chodzi o kwestię spornego mandatu z dnia 15 stycznia 2007 r. wystawionego przez Straż Miejską w Grudziądzu, to mandat ten został przyjęty i stał się prawomocny, a skarżący nie podejmował w stosownym czasie żadnych czynności w celu anulowania związanych z nim punktów karnych, co potwierdziła straż miejska pismem z dnia 21 listopada 2008 r. Z uwagi na regulację zawartą w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 130 ust. 1 u.p.r.d. i w związku z § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy wspomniana ewidencja z wpisem 26 punktów dotyczących skarżącego stanowiła jedyny, wymagany dowód skutkujący wydaniem niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z domniemaniem zawartym w art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W związku z tym należy uznać, że ewidencja, która jest dokumentem urzędowym, korzysta z domniemania prawdziwości, a co za tym idzie organy orzekające w sprawie uprawnione były do przyjęcia, że R. Z. otrzymał liczbę punktów uzasadniającą wydanie decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, tym bardziej, że skarżący w żaden sposób nie próbował nawet wykazać nieprawdziwości danych zawartych we wniosku Komendanta. Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy. W dalszej części Sąd I instancji, odnosząc się do powoływanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. K 1/07, stwierdził, że wyrok ten orzekał o niezgodności § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 2 w zakresie czynności wskazanych w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz.U. z 2003 r., Nr 14, poz. 144 ze zm.) z art. 131 ust. 1 u.p.r.d. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie dotyczył on przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d., który jest samodzielną podstawą prawną rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego eliminował przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia od dnia 28 marca 2007 r., podczas gdy mandat został wystawiony przez straż miejską w dniu 15 stycznia 2007 r., a wiec w czasie gdy przepis ten jeszcze obowiązywał. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodano również, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno- techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie skorzystać ze skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 P.p.s.a. Niniejsza sprawa nie dotyczyła jednak skargi tego typu, lecz wyłącznie skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, zobowiązanie skarżącego do poddania się egzaminowi sprawdzającemu jego kwalifikacje jako kierowcy nastąpiło na podstawie właściwej oceny zaistniałego stanu faktycznego i prawnego. Bezpodstawne natomiast było zakreślenie w decyzji Prezydenta Miasta Grudziądza dwumiesięcznego terminu do złożenia przez skarżącego egzaminu. Skoro w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym ustawodawca nie zawarł upoważnienia do wyznaczenia terminu, w którym osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma się poddać takiemu egzaminowi, to uznać należy, iż decyzje organów obu instancji w tej części dotknięte są wadą nieważności, gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej. Konsekwencją niewywiązania się z obowiązku poddania się egzaminowi jest wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami (art.140 ust.1 pkt.4 lit.a u.p.r.d.). Właściwy organ winien zatem każdorazowo oceniać, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wszczęcia odrębnego postępowania dotyczącego cofnięcia uprawnień kierowania pojazdami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, zaskarżając oraz domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] i decyzji Prezydenta Miasta Grudziądza z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w zakresie określenia terminu poddania się kierowcy egzaminowi sprawdzającemu, a także zasądzenia na rzecz Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej w skrócie k.p.a.), przez uznanie, że określenie przez właściwy organ terminu, w jakim osoba kierowana jest na kontrolne sprawdzenie uprawnień do kierowania pojazdami, obliguje do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wyznaczenia terminu, jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził przekonanie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy błędnie przyjął, że dla określenia terminu, w jakim strona powinna się poddać kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, koniecznym jest istnienie przepisu prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ze swej istoty nie może być wykonana w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a niestawienie się kierowcy na egzamin świadczy o tym, że nie zamierza on korzystać z przyznanych mu wcześniej uprawnień, to w interesie zarówno strony jak i organu nakładającego ten obowiązek leży określenie terminu, w jakim obowiązek ten powinien zostać wykonany. Bez określenia tego terminu organ mógłby cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami bezpośrednio po stwierdzeniu jej ostateczności, a z drugiej strony kierujący pojazdem, na którym ciąży przedmiotowy obowiązek, mógłby przez bliżej nieokreślony czas unikać cofnięcia uprawnień, powołując się na fakt, iż jeszcze nie poddał się egzaminowi, w związku z czym cofnięcie uprawnień, jako sui generis sankcja za nieprzystąpienie do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje, byłoby praktycznie niemożliwe. A zatem, zdaniem Kolegium, określenie rozsądnego terminu w tej materii pełni funkcję gwarancyjną zarówno dla organu jak i dla strony, na której ciąży obowiązek poddania się egzaminowi. Z drugiej zaś strony, po jego upływie pozwala właściwemu organowi na wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień, w razie nieprzystapienia albo niezdania egzaminu w wyznaczonym terminie. Dlatego określenie terminu dla poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez kierującego pojazdem nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji w tej części. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, co do zasady, wyznacza sam skarżący. Jeżeli Sąd II instancji, tak jak w niniejszej sprawie, nie stwierdzi z urzędu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., jego rola ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma kwestia, czy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji osób naruszających przepisy o ruchu drogowym uprawnienia organu określone w art.114 ust.1 pkt.1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym obejmują tylko skierowanie kierującego pojazdem na sprawdzenie kwalifikacji czy również określenie terminu takiego sprawdzenia. Zauważyć zatem należy, że zgodnie z ostatnio powołanym przepisem ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba, posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.r.d. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenie pojazdu. Skierowania takiego w drodze decyzji administracyjnej dokonuje starosta, a w przypadku miast na prawach powiatu- prezydent miasta lub burmistrz. Literalne brzmienie przepisu dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie (oraz jego zakres) nie zostało więc pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Tym samym w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego- na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji- właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie omawianych kwalifikacji. Podkreślić przy tym należy, że przepis art.114 ust.1 pkt.1 lit. b u.p.r.d. stanowi wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Nie przewiduje natomiast terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. W razie niepoddania się obowiązkowi sprawdzenia kwalifikacji, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r.d., organ wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Również ten przepis nie określa terminu sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin, starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Kwestia ta podlega zatem rozstrzygnięciu dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast decyzja, o której mowa w art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d., rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że brak jest jakichkolwiek podstaw do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest już utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1363/06, z dnia 30 czerwca 2009r sygn. akt I OSK 960/06 i z dnia 15 października 2009 r sygn. akt I OSK 35/09). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do prezentowanych tam poglądów, nie podzielając tym samym odmiennego stanowisko wyrażonego jedynie w wyroku NSA sygn. akt I OSK 1002/08.z dnia 7 marca 2009 r.). Dodać również należy, że treść decyzji administracyjnych zdeterminowana jest przepisami prawa administracyjnego materialnego. Zatem wszystkie elementy decyzji zarówno rozstrzygnięcie, warunki jak i terminy oraz inne dodatkowe zastrzeżenia powinny mieć oparcie w przepisach ustawowych lub wykonawczych. Brak podstawy prawnej do ustalenia np. terminu wykonania nałożonego obowiązku oznacza, że decyzja w zakresie określającym taki termin została wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei obliguje do wyeliminowania wskazanego rozstrzygnięcia w omawianej części z obrotu prawnego, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. . Skoro przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, to nie może ulegać wątpliwości, że decyzja zawierająca takie skierowanie podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ona ostateczna. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest więc do niezwłocznego wykonania ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te podlegają jednak ocenie w odrębnym postępowaniu, które może być uruchomione na mocy art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1217/08). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w ocenie sądu kasacyjnego, dokonał prawidłowej interpretacji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, a w konsekwencji właściwie też zastosował art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając nieważność kontrolowanej przezeń decyzji i decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu złożenia przez R. Z. egzaminu sprawdzającego jego kwalifikacje do prowadzenia pojazdu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.