VIII SA/Wa 11/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego M. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej Kpa , po ponownym rozpoznaniu wniosku M.P. i K.P. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977r. znak [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby urządzenia ogrodów działkowych działki nr [...] o powierzchni [...] m2 , stanowiącej własność Z.P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność S.P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że w sprawie kilkakrotnie organ I instancji wydawał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977r., każdorazowo decyzje te w toku postępowania odwoławczego były uchylane przez organ II instancji. Ostatnie rozstrzygnięcie wydane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003r. oraz poprzedzająca je decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003r zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1155/06. Podniósł, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości prowadzone jest na wniosek złożony w dniu [...] czerwca 2000r. przez M.P. i K.P., następców prawnych Z. i S. małżonków P. Zaznaczył przy tym, że na wniosek M.P. i K.P. z [...] stycznia 2000r. prowadzone jest postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powołując treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm. ), zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową Wojewoda [...] wywiódł, iż wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Stosownie natomiast art. 21 ust. 2 powołanej ustawy wydanie decyzji wywłaszczeniowej winno być poprzedzone oceną stanu faktycznego sprawy, w szczególności określeniem czy objęta wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomość jest wnioskodawcy faktycznie niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest dopuszczalne. Organ I instancji wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wydanie rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] sierpnia 1977r. poprzedzone było przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego chociażby w niezbędnym zakresie. Brak jest bowiem dowodów, że organ przeprowadził rokowania, czy też zaproponował w zamian za użytkowane grunty nieruchomość zamienną. Organ zaniechał również przeprowadzenia negocjacji w odniesieniu do ceny nieruchomości. Stwierdzono naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z którymi ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem tego postępowania zwrócić się do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie i zawarcie umowy w tym przedmiocie w przewidzianej prawem formie, z zachowaniem prawa do odszkodowania według reguł określonych przepisami ustawy wywłaszczeniowej lub umowy zamiany nieruchomości. Organ podał, iż nieruchomość objęta wywłaszczeniem stanowiła gospodarstwo rolne. Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że działki o nr [...] i nr [...] położone w granicach administracyjnych miasta zgodnie z decyzją Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] grudnia 1976r. Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków inwestycji, były przeznaczone do realizacji narodowych planów gospodarczych – na pracownicze ogrody działkowe. Wojewoda uznał, iż wywłaszczenie nieruchomości będącej w istocie indywidualnym gospodarstwem rolnym było sprzeczne z przepisem art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL obowiązującej w dacie wydania decyzji. Jednocześnie organ zauważył, że w dokumentach sprawy brak jest wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Dodatkowo wskazał że wydana decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 Kpa, dlatego też jej ocena pod kątem wyeliminowania z obrotu prawnego jest dopuszczalna. Wywłaszczona nieruchomość, jak wynika z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] oraz wypisu z rejestru gruntów przedstawionych organowi przez Urząd Miejski w R. w dniu [...] maja 2002r. ( data pisma przewodniego ) stanowi działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] będące własnością Gminy Miasta R. W konkluzji organ pierwszoinstancyjny stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 6 ustawy wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Decyzją z dnia [...] października 2008r. znak [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Okręgowego Zarządu [...] Polskiego Związku Działkowców, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez Wojewodę [...] organ II instancji wskazał, iż zaniechano wyjaśnienia sprawy w sposób dostateczny zgodnie treścią przepisów art. 7, art. 77 § 1 Kpa, tym samym wydane rozstrzygnięcie uznał za przedwczesne. Przedstawiając okoliczności sprawy organ odwoławczy zauważył, że wbrew ustaleniom Wojewody [...] stwierdzającym, iż wydanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1977r. nie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia, z decyzji tej wynika, iż przedmiotowy grunt wywłaszczony został wobec konieczności realizacji narodowych planów gospodarczych. Z kolei z decyzji Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. z [...] grudnia 1976r. Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunkach realizacji inwestycji wynika, że urządzenie ogrodów działkowych na spornej nieruchomości było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium d. Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...], poz. [...]. Za niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy organ II instancji uznał więc uzupełnienie materiału dowodowego sprawy poprzez zbadanie przez organ wojewódzki, czy powołana decyzja z [...] grudnia 1976r. wydana została w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym spełniała warunki określone w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Plany zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe uwzględniały bowiem plany gospodarcze i określały przeznaczenie poszczególnych nieruchomości nim objętych. Plan miejscowy zwalniał organ od przeprowadzania dalszych ustaleń, tym bardziej, że na jego podstawie wydana została decyzja lokalizacyjna. Za nieuzasadnione uznał organ odwoławczy ustalenia organu I instancji dotyczące wydania decyzji z [...] sierpnia 1977r. z rażącym naruszeniem przepisu art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Przytaczając treść decyzji z dnia [...].08.1977r. w części odnoszącej się do niemożności nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej oraz oświadczenia M.P. i J.P., złożone w toku postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazujące, że właścicielom nieruchomości nie zaproponowano nieruchomości zamiennej mino ich wniosku w tym zakresie oraz zaniechania rokowań w odniesieniu do ceny oferowanej za grunt wywłaszczony Minister Infrastruktury uznał, że te dowody pośrednie wskazują na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z regułami określonymi przepisami ustawy wywłaszczeniowej. Wobec ustalenia przez organ odwoławczy, iż stwierdzone uchybienia wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części za niezbędne uznał uchylenie wydanego w I instancji rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł M.P. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3, art. 6 ustawy wywłaszczeniowej i przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa zaskarżonej decyzji zarzucił dowolność i nierzetelność w ocenie dowodów, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Podniósł, iż powoływana przez organ II instancji decyzja Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] grudnia 1976r. Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunkach realizacji inwestycji nie może być dowodem w niniejszym postępowaniu, organ dysponuje bowiem tylko nieuwierzytelnionym odpisem tej decyzji. Za chybione uznał stanowisko organu dotyczące konieczności przeprowadzenia dowodu z ówcześnie obowiązującego dla miasta R. planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zasadności utworzenia pracowniczych ogródków działkowych jako inwestycji przewidzianej w zatwierdzonym planem gospodarczym. Czym innym jest bowiem plan zagospodarowania przestrzennego, a czym innym jest plan gospodarczy, który dotyczy elementów gospodarki kraju, czy też regionu. Podał, że wywłaszczenie nieruchomości w związku z tworzeniem ogródków działkowych w żadnej mierze nie stanowi realizacji celów gospodarczych. Rozszerzająca interpretacja art. 3 ustawy wywłaszczeniowej jest niedopuszczalna. Ustalenia dokonane przez organ I instancji stwierdzające, że postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy wywłaszczeniowej uznał z prawidłowe. Jednocześnie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, według którego wywłaszczenie poprzedzone było przeprowadzeniem rokowań. Wskazał, że ustalenia w tym przedmiocie są całkowicie dowolne i nie znajdują oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie skarżącego wobec braku dowodów źródłowych dokumentujących przebieg postępowania wywłaszczeniowego, zasadnym jest przyjęcie – w oparciu o zeznania świadków złożone w toku rozprawy administracyjnej, iż wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może wydać powyższą decyzję kasacyjną ,gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części do czego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te wymienione wyżej. Ten rodzaj decyzji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 2324/05, lex 209735), wyjaśniając nadto, iż potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć to będzie również sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (por. wyrok WSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/04, lex 192640; wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 237/05, lex 189833). Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, iż w razie wątpliwości, co do tego czy w danym przypadku konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czy też z przyczyn określonych w art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować art. 136 k.p.a. Niezastosowanie zaś tego przepisu i wydanie decyzji kasacyjnej winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż kontrolowana decyzja Ministra Infrastruktury uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprawie niniejszej organ odwoławczy polecił ustalić, czy decyzja Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. Nr [...] z dnia [...].12.1976 r. znak [...] znajdująca się w aktach sprawy miała oparcie w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. R., a zatem odpowiadała dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 12.03.1958 r., którego to planu zagospodarowania przestrzennego nie ma w aktach sprawy, co jest – w ocenie organu odwoławczego - istotnym brakiem w materiale dowodowym , który to brak nie może być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie Minister Infrastruktury nie zarzucił organowi I instancji rażącego naruszenia przepisów postępowania. W tej sytuacji wskazywana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu konieczność przeprowadzenia dowodu z dwóch dokumentów, z których jeden znajduje się w aktach sprawy, nie rodzi obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części , a stanowi uzupełniające postępowanie dowodowe o jakim mowa w art. 136 kpa. Postępowanie takie organ odwoławczy może przeprowadzić sam, bądź zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji, który wydał zaskarżoną decyzję. Marginesowo należy w tym miejscu podnieść, iż umknęło uwadze organów administracji, iż w aktach znajduje się także decyzja Urzędu Miejskiego Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta R. z [...] 08.1977 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego zgodnie z obowiązującym planem ogólnym m. R. na lata 1972 - 1990 zatwierdzająca plan szczegółowy zagospodarowania ogródków działkowych "[...]" wraz z załącznikiem graficznym – planem szczegółowym ogródków działkowych. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego Minister zakwestionował przyjęty przez Wojewodę fakt rażącego naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Przytaczając treść cytowanego wyżej przepisu oraz przywołując oświadczenie J.P. – pełnomocnika K.P., z którego wynika, iż nie przeprowadzono rokowań poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, nie zaproponowano nieruchomości zamiennej, nie przeprowadzono negocjacji cenowych, a także oświadczenie M.P., iż nie zaproponowano nieruchomości zamiennej mimo wnioskowania o taką stwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego należy wnioskować, że w przedmiotowej sprawie takie rokowania przeprowadzono. Jednocześnie organ powołując się na te same dowody co Wojewoda nie wskazał z których z przywołanych dowodów w jego ocenie wynika fakt wystąpienia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Nie podał także, dokonując odmiennej aniżeli organ I instancji oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którym z powołanych przez siebie dowodów dał wiarę, a którym wiary odmówił i z jakich przyczyn. Stanowi to naruszenia art. 7, 77§ 1, 107 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji wskazanych w art. 136 k.p.a. i uzupełnienie postępowania dowodowego we własnym zakresie otworzyłoby drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa bez konieczności uchylania decyzji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200, 205 p.p.s.a. ----------------------- 8