VII SA/Wa 561/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. i K. K. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 829/08, umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] w km [...] (strona lewa) na wysokości stacji benzynowej w miejscowości B. (w granicy pasa drogowego). Od powyższego rozstrzygnięcie wnieśli odwołanie W. i K. K. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. Następnie wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 829/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 7, 77 i 107 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie rozstrzygnięcie, czy pochodzi ono od strony postępowania. Organ drugiej instancji wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. zlecił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie przez ustalenie numeru ewidencyjnego działki, na której zlokalizowany jest zjazd objęty umorzonym postępowaniem administracyjnym. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdził, że przedmiotowy zjazd położony jest na terenie trzech działek: działki nr [...] (której zarządcą jest Wojewódzki Zarząd Dróg w [...]) oraz działek nr [...] i nr [...] (których właścicielem są A. i H. K.). Wskazał, że żadna z w/w działek nie graniczy bezpośrednio z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność W. i K. K. Działki nr [...] i [...] rozdziela działka nr [...] będąca własnością T. C., natomiast działka nr [...] znajduje się po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) i nie jest położona naprzeciw działek nr [...] i [...]. Organ odwoławczy podał, iż ustalenie kręgu stron postępowania dotyczącego zjazdu z drogi powinno nastąpić w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu, trudno jest stwierdzić istnienie normy prawnej, z której można wywieść interes prawny K. i W. K. do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu. Z uwagi na okoliczność, iż żadna z działek stanowiących własność odwołujących się nie graniczy z nieruchomościami, na których położony jest zjazd, ich interesu prawnego nie można wywieść z art. 140 Kodeksu cywilnego. Lokalizacja zjazdu powoduje, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych nie mają wpływu na wykonywanie prawa własności przez W. i K. K. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. i K. K., zwracając się o jej uchylenie. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym nie przysługują im prawa strony, ponieważ żadna z działek objętych inwestycją nie graniczy bezpośrednio z ich działkami. Podkreślili, że wjazdy do stacji paliw zostały wykonane samowolnie, a ponadto - zgodnie z orzeczeniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] lutego 2009 r. - stacja paliw została wybudowana w wyniku popełnionego przestępstwa. Przysługujący im interes prawny w niniejszej sprawie wywiedli z art. 140 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...], umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. [...] umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] w km [...] (strona lewa) na wysokości stacji benzynowej w miejscowości B. (w granicy pasa drogowego). Na wstępie należy zauważyć, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego związany był w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 829/08. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien mieć na uwadze, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy samowolnej dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej, zatem krąg tego postępowania powinien wynikać z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania, bowiem określa krąg stron postępowania wyłącznie w sprawie pozwolenia na budowę. Uwzględniając treść powyższego wyroku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był ocenić, czy przedmiotowe postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wnoszących odwołanie, a zatem - czy istnieje przepis prawa materialnego, określający ich prawa lub obowiązki w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy i czy na tej podstawie mogą żądać ochrony prawnej w postaci wydania aktu administracyjnego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności z informacji zawartych w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2009 r. adresowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nieruchomości należące do skarżących nie graniczą bezpośrednio z terenem, na którym zlokalizowano przedmiotowy zjazd. Organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że zjazd położony jest na terenie trzech działek: działki nr [...] (której zarządcą jest Wojewódzki Zarząd Dróg w [...]) oraz działek nr [....] i nr [...] (których właścicielem są A. i H. K.), a żadna z tych działek nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami nr [...] i [...] stanowiącymi własność skarżących. Działki nr [...] i [...] rozdziela działka nr [...] będąca własnością T. C., natomiast działka nr [...] znajduje się po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) i nie jest położona naprzeciw działek nr [...] i [...]. Należy jednak wskazać, że ustalenia dotyczące usytuowania działek należących do skarżących nie przesądzają jeszcze o braku ich interesu prawnego w niniejszej sprawie. W sprawach samowolnie wykonywanych robót budowlanych, czy też odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, iż przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje osobom, które wykażą, iż bezprawne działania inwestorów naruszają ich prawa wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane, jak również przepisów wykonawczych do tej ustawy. Stwierdzenie, iż osobie przysługuje przymiot strony, a zatem, że posiada ona interes prawny w danym postępowaniu, wymaga przede wszystkim ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Stosowanie tej normy prawa może mieć wpływ na sytuację prawną danego podmiotu, w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, w tym przypadku - przepisów ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97, Lex nr 43262). Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który nie daje legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże takie zainteresowanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, stanowiących o prawach i obowiązkach podmiotu. W przypadku interesu faktycznego, żądanie podjęcia stosownych działań nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego, chroniących sferę interesów podmiotu występującego z żądaniem. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że w kontrolowanym postępowaniu mógł zostać naruszony art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Przez obszar oddziaływania obiektu – zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane – należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, odnosi się nie tylko do podmiotów mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chociaż w jednym i drugim przypadku interes prawny musi dotyczyć nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (wyrok NSA z dnia 15.11.2007 r. sygn. akt II OSK 1526/06, Lex nr 347945). Pojęcie nieruchomości sąsiedniej może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie. Takie pojęcie nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego, a ściśle art. 144 k.c., obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość i aktualne jest również przy wykładni pojęcia interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego. W takich przypadkach dla ustalenia interesu prawnego potrzebne jest jeszcze wykazanie wpływu inwestycji, jej uciążliwości, na leżące w pobliżu nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.11.2004 r. sygn. akt IV SA 938/03, Lex nr 164801). Usytuowanie nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 14.12.2006 r. sygn. akt II OSK 75/06, Lex nr 319183). Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu nie jest zawsze uzależnione od stwierdzenia, czy określona nieruchomość sąsiaduje ze sporną inwestycją. Oczywiście, to oddziaływanie wiąże się najczęściej z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, tym niemniej nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania wynika z całokształtu okoliczności faktycznych, pomimo braku bezpośredniego sąsiedztwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.10.2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1330/07, Lex nr 440705). Warunkiem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Przepis art. 144 Kodeksu cywilnego, aby mógł stanowić podstawę do uznania Skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, musi zostać powiązany z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora został naruszony w takim stopniu, że ograniczył prawa skarżącego do zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., odmawiając skarżącym przyznania przymiotu strony postępowania ze względu na okoliczność, iż żadna z działek stanowiących własność W. i K. K. nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których usytuowany jest przedmiotowy zjazd. Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy, aby wynik toczącego się postępowania mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Przymiot strony postępowania przysługuje nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia rozstrzygnięciem, kończącym postępowanie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien mieć w szczególności na uwadze okoliczność, iż brak bezpośredniego graniczenia działek z terenem inwestycji nie może przesądzić o braku interesu prawnego skarżących. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.