I SA/Ke 136/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Jagiełło (spr.),, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie budżetu miasta i gminy I. oddala skargę; II. oddala wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. I SA/Ke 136/09 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą Nr [...] z dnia 29 stycznia 2009 r. Rada Miejska [...] uchwaliła budżet Miasta i Gminy [...] na 2009 r.( dalej: uchwała budżetowa). Projekt budżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego, objaśnieniami i prognozą łącznej kwoty długu uzyskał uprzednio pozytywną opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej wyrażonej w uchwale Nr [...] z dnia 4 grudnia 2008 r. Pismem z dnia 17 lutego 2009 r. W. W. wezwał Radę Miejską w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. Jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej: u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę postanowień uchwały w części, w której nie przeznaczono środków w budżecie na doprowadzenia ciepła do domów mieszkańców ulic: Widokowej, Sosnowej, Gen. Franciszka Kleeberga, Jana Pawła II, Michała Jańczuka i Podskale w [...]. Jego zdaniem z tego powodu kwestionowana uchwała narusza przepisy art. 18 - 20 Prawa energetycznego oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g. Uchwałą Nr [...] z dnia 26 lutego 2009 r Rada Miejska [...] nie uwzględniła wezwania skarżącego. Jak podniesiono w jej uzasadnieniu, uchwała budżetowa na 2009 r. została przygotowana zgodnie z procedurą zawartą w uchwale Nr [...] w sprawie procedury uchwalania budżetu Miasta i Gminy [...] oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu oraz Zarządzeniem Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie opracowania materiałów planistycznych do budżetu. Projekt budżetu na 2009 r. został opracowany zgodnie z wymogami zawartymi w dziale IV rozdział 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) i uzyskał pozytywną opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej [...]. Wysokość budżetu i zakres zadań w nim ujętych, w tym również zadań inwestycyjnych, określa Rada Miejska, która decyduje o kolejności ich realizacji w ramach posiadanych środków. Normy zadaniowe określone w art. 7 ust 1 u.s.g., na które powołuje się skarżący, mówiące o zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych żądań, natomiast powołane przepisy art. 18 -20 ustawy z 10 kwietnia 1997 Prawo energetyczne dotyczą jedynie obowiązku planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy. Uchwałą zaś Nr [...] z dnia 12 lutego 2003 r. Rada Miejska przyjęła założenia do planu zaopatrzenia Miasta i Gminy w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. W dniu 25 marca 2009 r. W. W. wniósł skargę na wskazaną wyżej uchwałę budżetową rady Miejskiej [...] z powodu nie przeznaczenia środków w budżecie na doprowadzenia ciepła do domów mieszkańców ulic: Widokowej, Sosnowej, Gen. Franciszka Kleeberga, Jana Pawła II, Michała Jańczuka i Podskale w [...]. To zadanie, jego zdaniem, należy traktować jako jedyne skuteczne rozwiązania ochrony środowiska w szczególności ochrony powietrza przyrody i zdrowia mieszkańców Osiedla Nr 2 (Południe). Zgodnie z art. 18 - 20 Prawa energetycznego (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.) i art. 7 ust 1 pkt. 3 u.s.g. sprawa ta należy do obowiązków gminy, ponieważ zaopatrzenia w ciepło należy do jej zadań własnych. Doprowadzenie ciepła to także ochrona zdrowia skarżącego i jego rodziny a niezapewnienie ochrony zdrowia przez Radę Miejską to przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu. W sytuacji, gdy nie został podłączony do sieci ciepłowniczej, skarżący zmuszony był do kupienia pieca węglowego, który powoduje emisję do atmosfery szkodliwych substancji (min. CO,SO2, NO2 i CO2) . Przy dużym zagęszczeniu ogrzewania piecami węglowymi emisja powoduje stan zanieczyszczenia powietrz szkodliwy dla zdrowia mieszkańców i środowiska, a popioły trafiają na składowisko komunalne stanowiąc zagrożenie dla pracowników PGK. Do zadań własnych gminy należy również ochrona środowiska i przyrody oraz zdrowia (art. 7 ust 1 pkt .1 i 5 u.s.g.). Zadania te są realizowane jedynie dla obszaru gdzie mieszkają radni i burmistrzowie a powinny także dotyczyć nowych i budowanych domów przy wskazanych w skardze ulicach. Rada scedowała doprowadzenie ciepła na ELPOTERM, ale przedsiębiorstwo to nie realizuje tego zadania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie. Przesłanką powodującą jej niezasadność jest brak naruszenia przez kwestionowaną uchwałę interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego. Źródłem interesu prawnego bądź uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Normy zadaniowe określone w art. 7 ust 1 u.s.g., na które powołuje się skarżący, mówiące o zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań ( wyrok NSA sygn. 1437/04). Przepisy, art. 18 -20 Prawa energetycznego dotyczą jedynie obowiązku planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy. Uchwałą zaś Nr [...] z dnia 12 lutego 2003 r. Rada Miejska przyjęła założenia do planu zaopatrzenia Miasta i Gminy w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Uchwała budżetowa na 2009 r. została przygotowana zgodnie z procedurą zawartą w uchwale Nr [...] w sprawie procedury uchwalania budżetu Miasta i Gminy [...] oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu oraz Zarządzeniem Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie opracowania materiałów planistycznych do budżetu. Projekt budżetu na 2009 r. został opracowany zgodnie z wymogami zawartymi w dziale IV rozdział 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) i uzyskał pozytywną opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej [...]. Wysokość budżetu i zakres zadań w nim ujętych, w tym również zadań inwestycyjnych, określa Rada Miejska, która decyduje o kolejności ich realizacji w ramach posiadanych środków. W piśmie procesowym z 18 maja 2009 r. skarżący ponowił argumentację zawartą w skardze a nadto podniósł, że skoro inwestycje realizowane są jedynie dla obszaru gdzie mieszkają władze gminy, to naruszona jest konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Jego zdaniem władze gminy nie realizując wskazanych w skardze obowiązków naruszają także postanowienia art. 68 i 74 Konstytucji RP) a także dopuszczają się wykroczenia z art. 73 kodeksu wykroczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) -dalej: p.p.s.a.- kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wywiedziona przez W. W. przeciwko uchwale Nr [...] z dnia 29 stycznia 2009 r. Rady Miejskiej [...] w sprawie budżetu Miasta i Gminy wskazuje, jako podstawę art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kontrola skargi wniesionej w tym trybie polega w pierwszym rzędzie na sprawdzeniu przez sąd czy spełnia ona wymogi formalne jak: zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia i charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a gdy te wymogi zostały spełnione sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero wówczas, gdy ten warunek został spełniony przystępuje do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Rozpoznawana skarga wniesiona została po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w ustawowym terminie 30 dni od doręczenie odpowiedzi organu a sprawa ma charakter, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. a zatem należy rozważyć legitymację skarżącego do jej wniesienia. Jak już wskazano podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest jedynie ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob, wyrok NSA z 3.09.2004, OSK 476/04). W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie zwraca się uwagę w szczególności na bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego (uprawnienia) jest, więc zawsze konkretna norma prawa materialnego dająca podstawę do formułowania indywidualnych praw i żądań. Interes prawny to interes prawem chroniony i ma charakter obiektywny w odróżnieniu od subiektywnego interesu faktycznego. Oznacza to, że skargę z art. 101 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą Rady Gminy. ( por. wyrok NSA z 1.04.2009 II OSK 1475/08). Zawarte w ustawie o samorządzie gminnym przepisy, na które wskazuje skarżący a zwłaszcza art. 7 ust. 1 to tzw. normy zadaniowe mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty jak np. zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji itd. Normy zadaniowe nie mają charakteru skonkretyzowanej normy prawa materialnego, lecz ustrojowy i jako takie nie dają podstawy do formułowania indywidualnych praw i żądań, a tym samym nie dają legitymacji do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy. Podobny jest także charakter przywołanych przez skarżącego przepisów art. 18 - 20 Prawa energetycznego nakładających na organy gminy obowiązek opracowania projektu założeń i projektu planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe do gminy. Również te normy nie stanowią podstawy indywidualnych praw i żądań członków wspólnoty. Taki charakter przepisów wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania, określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Rozważane tu zadania gminy realizowane są, więc za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy ( art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) a mieszkańcy nie mogą korygować budżetu w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. Swoje uprawnienia w tym zakresie wynikające z przynależności do wspólnoty realizują, natomiast przez udział w wyborach a w określonych sytuacjach również w referendum. Na marginesie należy podnieść, że Rada Miejska [...] uchwałą z 12 lutego 2003 r. przyjęła założenia do planu zaopatrzenia miasta i gminy w energię elektryczną , ciepło i paliwa gazowe. Podstawy do wniesienia, przez członka wspólnoty, skargi na uchwałę budżetową nie stanowią również, wskazane w piśmie procesowym skarżącego z dnia 18 maja 2009 r., przepisy art. 32, 68 i 74 Konstytucji RP. Zawarte w tych przepisach regulacje dotyczące podstawowych praw człowieka i obywatela (art. 32 i 68), czy też powinności władzy publicznej w zakresie ochrony środowiska (art. 74) mają, bowiem charakter generalny. Nakładają one na państwo obowiązek aktywnego zachowania, w celu ich realizacji, w zakresie legislacji czy prowadzenia właściwej polityki gospodarczej i społecznej. W dochodzenia praw, których katalog ustala państwo, jednostka musi powoływać się na określoną, konkretną normę prawa. W świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Niewątpliwie po jego stronie istnieje interes faktyczny, ale przy braku naruszenia interesu prawnego nie uprawnia on skarżącego do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę Rady Miejskiej. W tej sytuacji sąd nie mógł przejść do merytorycznej oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, bowiem stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Jedynym przepisem szczególnym przewidującym możliwość nałożenia na stronę obowiązku zwrotu kosztów w postępowaniu przesądem pierwszej instancji jest art. 208 p.p.s.a. Stosownie do jego treści może to nastąpić wyłącznie w sytuacji kosztów wywołanych niesumiennym lub niewłaściwym postępowaniem strony. Niezasadność skargi bądź brak legitymacji do jej wniesienia, jak w rozpatrywanym przypadku, nie stanowi zaś takiej okoliczności.