VI SA/Wa 512/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w P. - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. - decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] nie zezwolił Spółce E. Spółka Akcyjna z siedzibą w P. (dalej także jako skarżąca, strona) na umieszczenie 12 reklam na słupach energetycznych w pasach drogowych - szczegółowo określonych w punkcie 1 rozstrzygnięcia - w okresie od 1 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. Tą samą decyzją - w punkcie 2 - organ I instancji zezwolił na umieszczenie 25 innych reklam, we wskazanych miejscach w okresie od 1 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. Ponadto organ I instancji postanowił - w punkcie 3 rozstrzygnięcia - iż wniosek skarżącego, w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie od 1 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. w celu umieszczenia na słupach energetycznych reklam, wg. określonych w pkt 3 lokalizacji, zostanie rozpatrzony i rozstrzygnięty odrębną decyzją częściową, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Organ ten po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał decyzję w mocy. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. – Dz. U z 2007 r. nr 19 poz. 115) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji "przyjęcie że umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co w efekcie doprowadziło do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym; 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, art. 7, a także art. 8, oraz 80 i 107 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów prawa i nierówne traktowanie uczestników postępowania, a także błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że reklamy naruszają zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz niepodanie szczegółowych motywów decyzji czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę zaufania obywatela do Państwa i zasadę praworządności. W wyniku rozpoznania niniejszej skargi, Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji jedynie w zakresie pkt 1. W pozostałym zakresie, (to jest pkt 2 i 3) decyzja z dnia [...] maja 2007 r. stała się prawomocna. W ocenie Sądu I instancji, wobec niejasności w decyzji organu II instancji nie sposób wywieść, jaki był przedmiot postępowania odwoławczego. Komparycja decyzji organu odwoławczego (utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję) nie koresponduje, bowiem z uzasadnieniem rozstrzygnięcia, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skarżąca odwołała się od decyzji w zakresie pkt 1. Ta nieścisłość, w ocenie Sądu, uniemożliwiała kontrolę w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. Ponadto Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest na tyle ogólne, iż nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwrócił też uwagę, że organ na poparcie twierdzeń o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego powołał fragmenty publikacji i opinii, nieprzedstawionych stronie przed wydaniem decyzji organu I instancji, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Te przyczyny stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wobec podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku organ administracji złożył skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 462/08. oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej skutkował jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Mając na uwadze treść wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1685/07 i Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 462/08, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpoznało odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasów drogowych m. P. w celu umieszczenia 12 reklam opisanych w punkcie 1 tego rozstrzygnięcia. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz wytyczne zawarte w ww. wyrokach, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 39 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 200r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. w przedmiocie odmowy wydania skarżącej zezwolenia na zajęcie pasów drogowych m. P. w okresie od 1 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. w celu umieszczenia 12 reklam opisanych w punkcie 1 rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] organ wskazał, że był zobowiązany ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji organu I instancji. W odwołaniu tym skarżąca kwestionowała decyzję w zakresie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia 12 reklam opisanych w punkcie 1 tej decyzji. Organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 39 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym ustawodawca dopuścił możliwość wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tylko w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Organ rozpoznający konkretny wniosek jest obowiązany kierować się bezpieczeństwem ruchu drogowego. Bezpieczeństwo to, w ocenie organu, ma charakter priorytetowy, gdyż leży w interesie społecznym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odmowa uwzględnienia wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklam jest uzasadniona względami bezpieczeństwa. Analizując wniosek strony skarżącej, organ odwoławczy uznał, że zaproponowane lokalizacje reklam znajdują się w miejscach, w których kierujący pojazdem obowiązany jest zachować szczególną ostrożność. Obowiązek ten łączyć się musi ze szczególną koncentracją kierowcy na okolicznościach związanych z ruchem drogowym. Niedopuszczalnym jest więc powodowanie rozproszenia uwagi kierowcy w miejscach, w których jest on zobowiązany do szczególnej ostrożności. W ocenie organu, reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników dróg - w tym kierujących pojazdami zbliżającymi się do skrzyżowań - służą właśnie zwracaniu uwagi na ich treść tj. odwracaniu uwagi kierujących pojazdami od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym. Sama lokalizacja reklam stanowi ujemną przesłankę do wydania wnioskowanego zezwolenia. Organ uzasadniając swoje stanowisko w tej sprawie wskazał na stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, (między innymi opinię L. K.), liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, oraz na wyniki badań przeprowadzonych w USA. Organ uznał również, że w rozpatrywanej sprawie nie mają istotnego znaczenia okoliczności odnoszące się do lokalizacji innych reklam wskazanych w toku postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że zarówno ze szczegółowych planów sytuacyjnych, fotografii, reklamy te głównie znajdują się na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do pasów drogowych. Sposób umieszczenia nie powoduje zajęcia pasa drogowego - reklamy te nie są umieszczone nad przestrzenią wydzielonego liniami granicznymi gruntu, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą czyli reklamy te nie są umieszczone w pasie drogowym. Również inne wskazane przez skarżącego tablice, w tym o treści "[...]" jest znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej ustawionym przez gminę i nie jest reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], w całości z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji tej zarzuciła naruszenie: 1. art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że lokalizowanie reklam w odległości do 50 m od środka skrzyżowań narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia, jak również poprzez przyjęcie, że organ I instancji w prawidłowy sposób ocenił stan faktyczny, co w efekcie doprowadziło do utrzymania wadliwej decyzji organu I instancji w mocy; 2. art. 6, 7, 8, 12 oraz art. 104 i 107 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów prawa i nierówne traktowanie uczestników postępowania, naruszenie zasad praworządności oraz niepodanie motywów, jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a także przekroczenie granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji i uznanie, że interes społeczny jest ważniejszy niż interes strony skarżącej bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę zaufania obywatela do Państwa i wskazane przepisy k.p.a.; 3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r. (VI SA/Wa 1685/07) w szczególności w postaci dokładnego wskazania przypadków zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w przedmiotowym stanie faktycznym. W uzasadnieniu swoich zarzutów spółka wskazała, że organ w sposób bezpodstawny przyjął, że bezpieczeństwu w ruchu drogowym zagraża każde usytuowanie reklamy w obrębie 50 metrów od skrzyżowania. Stanowisko takie zostało przedstawione przez organ, jednakże nie zawierało żadnego uzasadnienia. W ocenie skarżącego, podane w uzasadnieniu decyzji motywy rozstrzygnięcia, pomimo wyraźnego wskazania WSA, nadal nie spełniają wymogów zawartych w art. 107 k.p.a. w przedmiocie obowiązku wskazania faktów, które organy te uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się bowiem jedynie na odtwórczo powtórzonych tezach organu I instancji uznawanych jedynie przez ten organ i nie popartych żadnymi rzeczowymi argumentami. Skarżąca zwróciła również uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powieliło tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skarżąca analizując dalszą część uzasadnienia decyzji wskazała, że powołana w nim opinia L. K. nie została poparta jakimikolwiek obliczeniami. Jednocześnie organ ten odrzucił dowody przedstawione w toku postępowania odwoławczego, które zawierają w swej treści miarodajne wyliczenia. W ocenie spółki, przedstawione w decyzji drugiej instancji stanowisko odnoszące się do przedłożonej opinii jest niezrozumiałe i nie poparte żadnymi argumentami. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie ustalił, czy zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z lokalizacją danej reklamy jest realne. Do tej oceny, organ winien wziąć pod uwagę, między innymi usytuowanie tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy. W tej sprawie organ nie przeprowadził takiej oceny, poprzestając na stwierdzeniu, że odległość 50 m od środka skrzyżowania jest wyznacznikiem bezpieczeństwa. Nie wyjaśnił jednak, czym różni się wpływ na bezpieczeństwo reklamy posadowionej na słupie w odległości 49 m od środka skrzyżowania, a czym - reklamy posadowionej 51 m od skrzyżowania. W zaskarżonej decyzji organ nie wykazał również pogorszenia się stanu bezpieczeństwa w obrębie skrzyżowań, co do których odnosił się przedmiotowy wniosek poprzestając na zdawkowych stwierdzeniach o negatywnym wpływie na stan tego bezpieczeństwa. W szczególności nie został wykazany związek pomiędzy mającymi zostać posadowionymi reklamami, a zwiększoną ilością wypadków, czy też innych niekorzystnych dla utrzymania bezpieczeństwa zdarzeniach na tych skrzyżowaniach. Spółka nie zgodziła się również z argumentacją organu w zakresie wskazania, że tablica o treści "[...]" nie jest reklamą i tym samym nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W jej ocenie, kierujący w taki sam sposób odrywa uwagę od drogi i skupia się na przeczytaniu napis "[...]", jak i napisu "[...]". Tym samym, organ uznaje, iż jedne tablice, przeznaczone do zwrócenia uwagi kierowców stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, inne zaś już nie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania że nie jest ona zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W pierwszej kolejności należy podnieść, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy tj. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od zakazu "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco tzn. raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte np. ustalonych stawek opłaty i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie o nowe zezwolenie na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi przez uprawniony organ. Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Jednak sam wybór tego rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje już poza granicami kontroli sądowej. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy -wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada w myśl której, w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady konsekwentnie dostosowane są dalsze regulacje, w tym m. in. przepis art. 39 ust. 1 ustawy formułujący ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, pomiarów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Odnosząc treść przepisu art. 39 ust. 3 ustawy do okoliczności faktycznych sprawy niniejszej istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca. Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego, czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu stanowiły przepisy art. 3, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.), z których wynika obowiązek zachowania szczególnej ostrożności przez kierowcę zbliżającego się do skrzyżowania. Organ powołał się m.in. na materiały w postaci: - opracowania naukowego pod kierunkiem dr hab. inż. T.[...], - artykułu K. S. [...]. - monografii Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w W. Na tej podstawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez odniesienie go do wniosku strony. W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Prezydenta Miasta P., gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim 12 obiektów reklamowych na słupach energetycznych, opisanych w pkt 1 decyzji wydanej w I instancji. Nie można też przywołanym materiałom naukowym odmówić wiarygodności. Zostały one sporządzone przez osoby kompetentne w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia. Opinia S., wydana przez inż. J. F. została powołana przez skarżącą dopiero na etapie wnoszenia skargi, dlatego Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tego dowodu w zaskarżonej decyzji, zaś Sąd nie znalazł podstaw, aby przeprowadzić dowód z tej opinii. Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowania administracyjnym postępowania dowodowego. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych, bądź korzystać z opracowań naukowych i są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Zdaniem sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizację przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia. Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." (LEX nr 171170). W ocenie sądu, organ trafnie podniósł, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie wnioskującej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista; natomiast konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu. To nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizacje tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że te okoliczności wystąpiły. Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione. Administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Termu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego. Sąd podzielił stanowisko organu, że istnieje związek przyczynowy między umieszczeniem reklam w obszarze skrzyżowań, a pogorszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a co najmniej wystąpieniem ryzyka pogorszenia tego bezpieczeństwa. Obowiązek szczególnej ostrożności przez kierujących pojazdami przy zbliżaniu się do skrzyżowania wynika z art. 25 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wymaga on szczególnej koncentracji kierowcy na okolicznościach związanych z ruchem. Reklama znajdująca się w polu widzenia użytkowników dróg z uwagi na spełnianą funkcję będzie sprzyjać rozproszeniu uwagi kierowców. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. należy uznać go za nietrafny. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiązało się z obowiązku należytej oceny materiału dowodowego, jak również wydaną decyzję w sprawie należycie uzasadniło. Z tych względów nie podzielając słuszności zarzutów skargi, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.