II SA/Rz 274/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności zarządzenia naczelnika gminy - skargę oddala - Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 roku znak: [...], które działając na podstawie przepisu art. 138 p 1 pkt.1 w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2004 roku [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy z [...] czerwca 1976 roku. Zarządzenie to, ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] lipca 1976 roku ustaliło granice terenów budowlanych we wsi W., przejmowanych na własność Państwa, obejmujące nieruchomości rolne stanowiące działki gruntowe stanowiące własność osób wymienionych w zarządzeniu. Przejęcia na własność Państwa wymienionych w zarządzeniu nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, a podstawę prawną przejęcia stanowił przepis art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi / Dz. U. nr 27 poz.216 z 1969 r./ w zw. z art. 37 ustawy z dnia 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz zmianie ustawy o radach narodowych. / Dz. U. Nr 16 poz. 91/. Wnioskiem z dnia 1 marca 2004 roku J. Ż. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją odmówiło wszczęcia postępowania wskazując, że zarządzenie, którego sprawa dotyczy stanowi akt prawa miejscowego, nie jest zaś decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Przepisy ustawy z 1961 roku nie przewidywały możliwości wzruszenia tego aktu w drodze postępowania administracyjnego , a wyłącznie w toku postępowania nadzorczego poprzez składanie uwag, wniosków i odwołań od projektu takiego zarządzenia. M. Ż., następczyni prawna J. Ż. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją kolegium wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zarzuciła naruszenie : - art. 104 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, że zarządzenie nr [...] nie jest decyzją administracyjną, podczas, gdy posiada wszystkie cechy niezbędne do takiego przyjęcia, -art. 107 w zw. z art. 11 k.p.a. przez naruszenie obowiązku starannego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, organ nie wskazał bowiem jakie elementy treści zarządzenia przemawiają za uznaniem go za akt prawa administracyjnego a dyskwalifikują go jako decyzję administracyjną. -art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust.3 ustawy z 1961 roku przez uznanie, że skoro powyższa ustawa przewidywała możliwość składania w toku postępowania uwag, wniosków i odwołań od projektu zarządzenia, wykluczone jest stwierdzenie jego nieważności., - art. 4 ustawy z 1961 roku przez błędne zastosowanie, przepis ten bowiem dotyczył sytuacji , gdy tereny budowlane wyznaczane były na podstawie art. 3-6 tej ustawy, w niniejszej zaś – podstawą wyznaczenia był tryb przewidziany w jej art. 2 ust.1. Postanowieniem z [...] grudnia 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywróciło M. Ż. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2004 roku. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2004 roku. Na poparcie swego stanowiska organ powołał wyrok NSA z 8 lutego 2001 roku sygn. I SA 2011/99 , w którym wyrażono pogląd, że zarządzenie wydane na podstawie art. 8 ust.3 ustawy z 1961 roku stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2006 roku [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. Ż. ponawiając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodała, że organ nie odniósł się do okoliczności zawartych we wniosku, powołując się jedynie na wyrok NSA, nie dokonując własnej oceny zarządzenia nr [...]. Wyrokiem z dnia 3 pażdziernika 2007 roku II SA/Rz 179/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. Ż. uznając za zasadne stanowisko organu . Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. Ż. , Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 roku sygn. II OSK 139/08 uchylił wyrok WSA, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli we wskazanym zakresie jest w rozpatrywanej sprawie decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy z [...] czerwca 1976 roku ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] lipca 1976 roku. Zarządzenie to wydane zostało na podstawie przepisu art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz. U. Nr 27 poz. 216 z 1969 r./zwanej dalej ustawą. Zgodnie z przepisem art. 8 ustawy, prezydia powiatowych rad narodowych przejmowały na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i 3 – 6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego/ ust.1/. Przejęcie gruntów nastąpiło z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Przejęcie to nastąpiło w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów / ust.3/. Zasady i tryb przejmowania terenów budowlanych regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z 31 stycznia 1970 roku /Dz. U. Nr 3 poz. 16 z 1970 r./ wydane na podstawie art. 8 ust.5 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w zarządzenia , a w uzasadnieniu decyzji, na poparcie swego stanowiska, wskazało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2001 roku sygn. akt: I SA 2011/99, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że zarządzenie naczelnika gminy wydane na podstawie przepisu art. 8 ust.3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w przytoczonym wyroku, że ani przepisy prawa materialnego dotyczące ustalania terenów budowlanych przejmowanych na wskazanej podstawie, ani przepisy k.p.a. nie przewidywały możliwości ich wzruszania na drodze postępowania administracyjnego, a wyłącznie w toku postępowania nadzorczego. Przepisy ustawy przewidują bowiem / art. 4 ust. 3 / zgłaszanie uwag i wniosków dotyczących projektu przez mieszkańców wsi i zainteresowanych jednostek gospodarki uspołecznionej i organizacji społecznych, w okresie wyłożenia do wglądu projektu wyznaczenia terenów budowlanych. Zmiana obszaru terenów budowlanych wyznaczonych na budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz usługowe iadministracyjne na obszarach wsi mogła być dokonana, zgodnie z art. 6 ustawy , w drodze uchwały prezydium powiatowej rady narodowej podjętej po zasięgnięciu opinii prezydium gromadzkiej rady narodowej oraz przedstawicieli wsi. Żądanie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy skarżąca oparła na przepisie art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przez organy przepisów prawa, które uzasadniałoby zastosowanie przytoczonego przepisu. Zarządzenie , jako prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy jest przepisem prawa miejscowego a jego wzruszenie nie leży w kompetencjach organu administracji państwowej i nie jest załatwiane w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżanie uchwał lub zarządzeń organów gminy następuje w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym / Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r., a wcześniej następowało trybie ustaw o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego z 20 lipca 1983 r./ Dz. U. nr 26 poz. 183 z 1988 r./ oraz ustawy o radach narodowych z 25 stycznia 1958 / Dz. U. Nr 26 poz.139 z 1975 r./. W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest w pełni uprawniona. Zarzuty skargi zmierzają do wykazania, że zarządzenie Naczelnika Gminy nr [...] stanowi decyzję administracyjną zaskarżalną w trybie przepisów k.p.a. Sąd nie podziela tego stanowiska, dlatego wskazując na powyższe argumenty – skargę oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.