VII SA/Wa 631/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. M. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego przy ul. G. róg M. w W. -stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu organ podał, iż kontrolowana decyzja skierowana została do spółki cywilnej "Z.", która w tej dacie już nie istniała. W dniu 11 września 2002r. J. Z., jeden z dwóch wspólników spółki cywilnej wypowiedziała bowiem swój udział w spółce. Wypowiedzenie umowy spółki było w tym wypadku równoznaczne z rozwiązaniem spółki, a majątek spółki stał się majątkiem wspólników, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności w częściach ułamkowych. Zdaniem organu skierowanie decyzji Wojewody [...] do spółki cywilnej "Z.", zamiast do J. M. i J. Z., będących współwłaścicielami w częściach ułamkowych nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania działki objętej kontrolowanym pozwoleniem na budowę, wypełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła J. Z. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] września 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. - uchylił w całości własną decyzję z [...] września 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja Wojewody [...] o pozwolenie na budowę nie była wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do swojego stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2005 r. dotyczącego skierowana decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, organ wyjaśnił, iż co prawda jedną ze stron, której doręczono kontrolowaną decyzję była spółka cywilna "Z.", która już w tej dacie nie istniała, a decyzja powinna być doręczona byłym wspólnikom, to jednak fakt nie doręczenia tej decyzji J. M. - drugiemu wspólnikowi spółki cywilnej (J. Z. decyzję otrzymała), może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt4 kpa. Organ wskazał ponadto, że złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę oraz dokumentacja spełniały wszystkie wymogi ustawy Prawo budowlanego i brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. przeniesiona została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. na rzecz J. Z., a następnie na rzecz "L." Sp. z o.o. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Po rozpatrzeniu skargi J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 136/06, oddalił skargę J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r, którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ administracji orzekający w sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2003 r. Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z [...] września 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] uznając, iż pominięcie w decyzji J. M., jako strony postępowania nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i mogło być jedynie przesłanką do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu uznanie przez organ za stronę postępowania Spółki Cywilnej "Z." zamiast jej wspólników J. Z. i J. M. nie stanowiło o wadliwości decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Istotne było to, że przedmiotowe pozwolenie na budowę skierowane zostało do inwestora "Z." Sp. z o.o. Natomiast brak udziału w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości J. M. stanowić mogło wyłącznie podstawę wznowienia postępowania, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut braku prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, iż w aktach znajduje się akt notarialny sporządzony w dniu 17 czerwca 1999 r., z którego wynika, iż użytkownikiem wieczystym działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. G. i M. dla której Sąd Rejonowy dla W. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] jest J. Z. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. II OSK 394/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż wadliwość w zakresie doręczenia badanej decyzji mogła być oceniana w ramach przesłanek wskazanych jako podstawy wznowienia postępowania, a niejako przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania. Natomiast za trafny Naczelny Sąd uznał zarzut skargi kasacyjnej oparty na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania t.j. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., bowiem uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnych ustaleń co do treści decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i jej obszaru oddziaływania, a nadto samodzielnie ustalił tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 17 czerwca 1999 r. Natomiast w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanej w tym zakresie zawarto jedynie stwierdzenie, iż inwestor spełnił wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny czy i jaki wpływ na realizację dyspozycji norm prawnych w oparciu, o które wydano badaną decyzję miały okoliczności przedstawione w rozpoznawanej skardze J. M., a w szczególności w odniesieniu do realizacji uregulowania wskazanego w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w kontekście ustaleń zawartych w decyzji kontrolowanej i zestawieniu jej treści z decyzją badaną i z zatwierdzoną przez nią dokumentacją (projekt budowlany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu na sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., Na wstępie swojego uzasadnienia Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę prawną kwestii podnoszonej przez skarżącego J. M. a dotyczącej braku udziału w postępowaniu i braku doręczenia byłym wspólnikom spółki cywilnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia organu i ocena sądu w tym zakresie zostały uznane za niewadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż wadliwość w zakresie doręczenia decyzji badanej mogła być oceniana jedynie w ramach przesłanek wskazanych jako podstawy wznowienia postępowania, a nie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast zasadniczym powodem uchylenia wyroku sądu wojewódzkiego było dokonanie samodzielnych ustaleń co do treści decyzji badanej tj. decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru oddziaływania inwestycji, w tym samodzielne ustalenie tytuł prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 17 czerwca 1999r. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki dokonał oceny czy i jaki wpływ na realizację dyspozycji norm prawnych w oparciu, o które wydano badaną decyzję miały okoliczności przedstawione we wniesionej przez J. M. skardze, a w szczególności w odniesieniu do realizacji uregulowania wskazanego w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w kontekście ustaleń zawartych w decyzji kontrolowanej i zestawieniu jej treści z decyzją badaną i z zatwierdzoną przez nią dokumentacją (projekt budowlany). Odnosząc się do tych wskazań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania nieważnościowego organy nie dość dokładnie ustaliły stan faktyczny a tym samym pozbawiły Sąd I instancji możliwości pełnej oceny sprawy, albowiem samodzielnie nowych ustaleń sąd administracyjny dokonać nie może. Następnie Sąd I instancji stwierdził , że organy muszą ocenić czy kwestionowane pozwolenie na budowę było wydane zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny nakazał również poddać badaniu kwestionowaną decyzje w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru jej oddziaływania oraz ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na dokumenty zgromadzone w materiale dowodowym. Przytoczone powyżej wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdujące oparcie w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zobowiązany był uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008r, sygn. akt VII SA/Wa 851/08 po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia 8 grudnia 2003r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z analizy akt przedmiotowej sprawy (m. in. projektu zagospodarowania działki oraz wniosku o pozwolenie na budowę) wynika, że omawiana inwestycja miała zostać usytuowana na działkach nr. ewid. [...] i [...] z obrębu [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wynika to z porównania mapy stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...], znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu zagospodarowania terenu. Następnie organ wskazał, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), obowiązujący w dacie złożenia wniosku (tj. w dniu 25 czerwca 2003r.) w sprawie udzielenia na budowę stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że inwestor, Z. Sp. z o.o., dołączył odpis z księgi wieczystej (L. Dz. Odp. 6296/1/2001), dokumentujący dysponowanie przez niego prawem użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] w obrębie [...] - wykazując tym samym, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu, powyższe ustalenia wskazują, że weryfikowane rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...], znak: [...], nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., dlatego należało odmówić stwierdzenia jego nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek J. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2008r. W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wskazał, że omawiana inwestycja miała zostać usytuowana na działkach nr. ewid. [...] i [...] z obrębu [...]. W aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający prawo inwestora do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. Wskazał ponadto, że weryfikowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. jest zgodna z zapisami decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2001r., Nr [...], znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Polemizując z zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzutem braku oznaczenia strony w decyzji Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w decyzji Wojewody [...] jako adresata określono Z. Sp. z o.o., na co wskazuje zwrot "po rozpatrzeniu odwołania (...) inwestora – Z. Sp. z o.o.", rozstrzygnięto o istocie sprawy zatwierdzając projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę inwestycji. Ponadto, dokument został opatrzony podpisem osoby działającej z upoważnienia Wojewody [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Inwestor uzyskał również wymagane ww. decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2001r. uzgodnienia z: Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji (pismo z dnia 30 października 2001 r., znak: Z/TW/TK/TT/3710/2001), STOEN (pismo z dnia 13 maja 2003r., znak: RE-4/nn/595/2003), Polskim Górnictwem Naftowym i Gazownictwem S.A. (pismo z dnia 16 października 2001 r., znak: BOK-1/023/2001), Zarządem Dróg Miejskich (opinia komunikacyjna z dnia 9 maja 2003r., Nr 833/2003, znak: ZDM/DTPB/P/833/2003) oraz Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu Urzędu [...] (opinia z dnia 23 czerwca 2003r, Nr 1893/03, uzgadniającą lokalizację przedmiotowego budynku handlowego). Jednocześnie wskazał, że podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność niedołączenia przez inwestora opinii Wydziału Ochrony Środowiska stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności. Skargę do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r. wniósł J. M. zarzucając naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., która nie zawiera oznaczenia strony - adresata zezwolenia budowlanego - przez co wydana została z rażącym naruszeniem prawa. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2003 r., która nie zawiera wskazania, jakiego terenu dotyczy (ograniczając się do określenia "teren posesji przy ul. G. róg M. w W."), przez co nie pozwala na samodzielną identyfikację zakresu rozstrzygnięcia, zatem nie zawierając rozstrzygnięcia została z rażącym naruszeniem prawa. prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b), ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. mimo, że decyzja ta zapadła wbrew obowiązkowi wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, przez co wydana została z rażącym naruszeniem prawa. przepisów postępowania - poprzez nierozpatrzenie zarzutów skarżącego podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., co stanowi naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 104 § 2 kpa. J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie 145 § 1ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -zwanej dalej ppsa). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarga J. M. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Na wstępie należy ponownie przypomnieć, że w sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny uchylając pierwszy wyrok WSA w tej sprawie wyraził pogląd ,że Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnych ustaleń co do treści decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i jej obszaru oddziaływania, a nadto samodzielnie ustalił tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonanie samodzielnych ustaleń co do treści decyzji badanej tj. decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru oddziaływania inwestycji, w tym samodzielne ustalenie tytuł prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 17 czerwca 1999r. było zasadniczym powodem uchylenia wyroku sądu wojewódzkiego. Dlatego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w drugim swoim wyroku z dnia 23 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 851/08 odnosząc się do tych wskazań stwierdził, iż w toku postępowania nieważnościowego organy nie dość dokładnie ustaliły stan faktyczny a tym samym pozbawiły Sąd I instancji możliwości pełnej oceny sprawy, albowiem samodzielnie nowych ustaleń sąd administracyjny dokonać nie może. Następnie Sąd I instancji stwierdził , że organy muszą ocenić czy kwestionowane pozwolenie na budowę było wydane zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 KPA pozostaje art. 77 KPA, który wprost stwierdza, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizacja zasady wyrażonej w art 7 k.p.a., skonkretyzowanej w rozdziale 4 działu II k.p.a. polega na zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego sprawy oraz jego analizie pod względem kompletności, przy zagwarantowaniu prawa do zapoznania się z tym materiałem wszystkich stron postępowania biorących udział w postępowaniu, w następstwie czego następuje rozpatrzenie oraz przyjęcie określonego stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę subsumcji pod określoną normę prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji administracyjnej zamieścić należy opis stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną decyzji, przy wskazaniu, które fakty organ uznał za udowodnione, którym zaś odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnieniu przyczyn, dla których przyjął takie rozwiązania. W uzasadnieniu decyzji powołać jednak można tylko te dowody, co do których strony miały w postępowaniu możliwość wypowiedzenia się, gdyż zgodnie z normą art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Możliwość taką uznać należy za wyczerpaną, jeśli organ co najmniej wyznaczy stronie odpowiedni terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego. Jeśli strona ze swoich uprawnień nie skorzysta, istnieje wówczas podstawa do uznania, że gwarancji procesowych dochowano, a zebrany materiał może stanowić podstawę dalszych merytorycznych ocen w sprawie. Naruszenie art. 81 k.p.a. uniemożliwia zatem realizację zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż oznacza, wypowiedzenie się na okoliczność takich dowodów, zgromadził materiał, którego za dowód w znaczeniu procesowym nie można uznać. Pominięcie takiego dowodu oznacza naruszenie wymienionych norm procesowych, chyba, że organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśniłby z jakich powodów dowód taki uznaje za nieistotny i go pomija. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Sąd ponownie nie miał możliwości pełnej oceny sprawy. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł ustalić na jakiej podstawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że omawiana inwestycja miała zostać usytuowana na działkach nr. ewid. [...] i [...] z obrębu [...]. Organ wskazał, że inwestor Z. Sp. z o.o., dołączył odpis z księgi wieczystej (L. Dz. Odp. 6296/1/2001), dokumentujący dysponowanie przez niego prawem użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] w obrębie [...] - wykazując tym samym, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał też, że z porównania mapy stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...], znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu zagospodarowania terenu, wynika że ww. działki nr ewid. [...] oraz [...] powstały w wyniku podziału działki nr ewid. 4. W aktach sprawy brak jest jednak mapy na podstawie której zarówno Sąd jak i organ orzekający o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] mógłby bezspornie ustalić przebieg granic poszczególnych działek w tym działek nr, ewid. [...]i [...]. Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Organ ograniczył swoją rolę do kontroli decyzji Wojewody bez uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do wyjaśnienia podstawowej kwestii a dot. dysponowania przez inwestora prawem do terenu. Sąd nie miał zatem możliwości pełnej oceny sprawy, albowiem samodzielnie nowych ustaleń sąd administracyjny dokonać nie może. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego musi ponownie ocenić czy kwestionowane pozwolenie na budowę było wydane zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez zbadanie kwestionowaną decyzje w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru jej oddziaływania oraz ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nie musi tego dokonywać wyłącznie opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie ale i również może uzupełnić ten materiał np. o wypisy wraz z wyrysami z ewidencji gruntu, które w zestawieniu z odpisami z ksiąg wieczystych pozwolą na jednoznaczne ustalenie tytułów prawnych do poszczególnych działek i jednoznaczne usytuowanie projektowanej inwestycji na tych działkach. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku. 11