II OSK 1539/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego. A z siedzibą B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 560/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego A. z siedzibą B. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21 lutego 2008 r. nr 141/XXI/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia Zwykłego A. z siedzibą B. na rzecz Gminy Myślenice kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r. oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego A. w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21 lutego 2008 r., nr 141/XXI/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia 21 lutego 2008 r. Rada Miejska w Myślenicach przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami. Pismem z dnia 28 stycznia 2009 r. Stowarzyszenie Zwykłe A. wezwało Radę Miejską w Myślenicach do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego powołaną wyżej uchwałą. Pismem z dnia 25 lutego 2009 r. Rada Miejska w Myślenicach udzieliła wymienionemu Stowarzyszeniu odpowiedzi na jego wezwanie odmawiając uwzględnienia wezwania, do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przede wszystkim konieczne jest zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też argumentacja strony skarżącej przedstawiona w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r., odwołująca się w niniejszej sprawie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mogła odnieść skutku w zakresie wykazania legitymacji procesowej skarżącego Stowarzyszenia. W ocenie Sądu I instancji, dla oceny legitymacji procesowej nie ma również znaczenia okoliczność, że zgodnie z przepisami obowiązującego prawa organizacje społeczne mogą brać udział w postępowaniach administracyjnych jako podmioty na prawach strony, a także mogą być dopuszczone do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych prowadzonych ze skargi innych podmiotów. Kwestia legitymacji procesowej dotyczy bowiem inicjatora postępowania sądowoadministracyjnego, a nie uczestnictwa w toczącym się już postępowaniu. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach uregulowanym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. W dalszej kolejności Sąd I Instancji wskazał, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Strona skarżąca nie może być podmiotem praw i obowiązków prawnorzeczowych związanych z nieruchomościami, gdyż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), nie posiada osobowości prawnej. Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach nie dają podstawy do twierdzenia, że ustawodawca przyznał stowarzyszeniom zwykłym przymiot podmiotowości prawnej. Własność prywatna (rozumiana jako własność nie będąca własnością państwową ani komunalną) przysługuje osobom fizycznym i prawnym. Wyjątek od powyższej zasady mógłby wynikać wyłącznie z przepisów obowiązującego prawa. Na stronie skarżącej tym bardziej zatem ciążył obowiązek wykazania istnienia tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą i naruszenia tą uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia. Strona skarżąca nie wykazała takiego naruszenia, a na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że nie ma ona tytułu prawnego do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu I instancji, nie może stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z prawem. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Sąd I instancji wskazał także, że powoływana przez stronę skarżącą treść art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska o istnieniu legitymacji procesowej Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie. Zarówno cytowany przepis, jak i pozostałe regulacje przedmiotowej ustawy dotyczą indywidualnych spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt prawa miejscowego. Powoływana przez stronę skarżącą ustawa nie ma zastosowania do postępowania sądowadministracyjnego w sprawach ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 44 ust. 3 cyt. ustawy jednoznacznie wynika, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Z niekwestionowanego faktu, iż organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w żaden sposób nie wynika wniosek, że służy jej również skarga na akt prawa miejscowego. Nie znajduje oparcia w treści cytowanego przepisu stwierdzenie strony skarżącej, że sprawa, w której Stowarzyszenie wniosło skargę (tj. sprawa legalności aktu prawa miejscowego), mieści się w kręgu spraw wskazywanych w art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Legitymacji procesowej strony skarżącej nie uzasadniają także postanowienia Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U z 2003 r. Nr 78, poz. 706). W ocenie sądu postanowienia tej konwencji w zakresie dotyczącym badanej w niniejszej sprawie problematyki korespondują z postanowieniami prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie dającymi podstaw do wywiedzenia legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powoływany przez stronę skarżącą art. 9 Konwencji dotyczy dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach żądania informacji o środowisku, a nie w sprawach skarg na akty normatywne. Ponadto Konwencja gwarantuje dostęp do procedury przed sądem członkom zainteresowanej społeczności, którzy a) mają wystarczający interes lub b) powołują się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego wymagają tego jako przesłanki, przy czym określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego, interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery (a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery (b). Z kolei art. 2 ust. 5 Konwencji stanowi, że "zainteresowana społeczność" oznacza część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska; dla potrzeb niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie. Powyższe regulacje odsyłają zatem w zakresie oceny legitymacji procesowej do postanowień prawa krajowego. Gdyby zatem nawet przyjąć, że regulacje te mogłyby mieć zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, to i tak zgodnie z nimi legitymacja procesowa podmiotu skarżącego uchwałę z zakresu administracji publicznej – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podlegałaby ocenie z punktu widzenia treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące Stowarzyszenie. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 50 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 2 ust. 5 i 9 ust. 2 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie to, w ocenie skargi kasacyjnej, polega na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym w miejsce przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i wymienionej Konwencji, które doprowadziło do błędnego przekonania o braku legitymacji skargowej strony skarżącej. Legitymacja ta wynika bezpośrednio art. 50 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu [...], która to regulacja ma charakter szczególny wobec art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucono nadto naruszenie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że na skarżącym ciążył obowiązek wykazania istnienia tytułu prawnego rzeczowego do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą i naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, podczas gdy formalne warunki skargi zostały wyczerpująco wskazane w art. 57 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowym przepisem określającym podmioty uprawnione do wniesienia skargi do sądu jest art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Przepis ten został uzupełniony przez § 2 art. 50 wymienionej ustawy, który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Nie jest to więc norma samodzielna i dlatego wymaga ona uzupełnienia przez wskazanie innego, konkretnego przepisu ustawowego przyznającego określonemu podmiotowi prawo wniesienia skargi do sądu. Stowarzyszenie wnoszące skargę kasacyjną za taki, uzupełniający przepis uznało art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Niewątpliwie słuszne jest stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, że wskazany przepis rozszerza katalog podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionych do wniesienia skargi, gdyż zgodnie z tym ostatnim organizacja społeczna mogła wnieść skargę, gdy (oprócz spełnienia innych warunków) brała udział w postępowaniu administracyjnym. Dla oceny zasadności zarzutu kasacyjnego istotne jednak jest to, że – jak przekonywująco wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – powołany przepis art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie... dotyczy indywidualnych spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym decyzją administracyjną. Wynika to z jednoznacznego stwierdzenia tego przepisu, iż skarga służy od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przepis ten nie ma więc zastosowania w postępowaniach sądowoadministracyjnych ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Jest to szczególne postępowanie dotyczące uchwały w sprawach z zakresu administracji publicznej, której przedmiotem jest akt planowania w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia takiego aktu wynika nie z przepisów ustawy o postępowaniu sądowoadministracyjnym czy z art. 44 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy z 3 października 2008 r., lecz został samodzielnie określony przepisem art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem uchwałę lub zarządzenie organów gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć do sądu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone tym aktem. Z wnikliwej i prawidłowej wykładni tego przepisu dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, popartej bogatym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, wynika, że uprawnienie do zaskarżenia uchwały przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego uprawnienie lub interes prawny zostało naruszone tym aktem. Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny, wynikający z normy obowiązującego prawa materialnego, naruszony już aktem prawa miejscowego. Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi. Fakt, że skarżące Stowarzyszenie reprezentuje interesy swoich członków, którzy mogą być uprawnieni do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje legitymacji tej organizacji do wniesienia takiej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania faktu naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. spełnia warunki formalne z art. 57 p.p.s.a., gdy – między innymi – określa naruszenie prawa lub interesu prawnego, czyli podaje przyczyny uzasadniające, według skarżącego, wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Ocena, czy te przyczyny rzeczywiście wystąpiły i czy faktycznie zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego należy do wstępnej fazy merytorycznego rozpoznania sprawy. Dopiero bowiem pozytywne stwierdzenie istnienia przesłanek z art. 101 u.s.g. otwiera drogę do pełnego merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1762/07, niepubl.). Taką też, prawidłową wykładnię wskazanych przepisów zaprezentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Należy również podzielić stanowisko tegoż Sądu, iż postanowienia wiążącej Polskę Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) nie dają skarżącej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Konwencja gwarantuje dostęp do procedury przed sądami członkom zainteresowanej społeczności, lecz w zakresie oceny legitymacji procesowej strony odsyła do regulacji zawartych w prawie krajowym (art. 9 ust. 2 Konwencji). Postanowienia tej Konwencji nie rozszerzają kręgu podmiotowego uprawnionych do zaskarżenia we własnym imieniu uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego, określonego przepisem art. 101 u.s.g. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieuzasadnione. Skutkuje to oddaleniem tej skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zgodne z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od skarżącego Stowarzyszenia na rzecz organu zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za drugą instancję.