II SA/Wr 568/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009r. sprawy ze skargi Z.U., B.Cz.–U. i A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie kompleksu sportowo–rekreacyjnego przy ul. [...] w W. 1. uchyla decyzję organu I i II instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 59 ust.1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent Miasta W. ustalił dla Gminy W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie kompleksu sportowo-rekreacyjnego wraz z wyburzeniem istniejących obiektów przy ul. [...] w W., na działkach nr 73/2, 73/1, 68/1, 71/3, 74/1, 71/4, 72/4, 143/1 i 71/1, obręb B.K.. Od w/w decyzji odwołanie wnieśli A.B., B.Cz.-U. i Z.U., podnosząc, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu osób będących stronami postępowania, nie wskazał adresata decyzji, jak również niepełnie oznaczono organ wydający decyzję i nieprawidłowo ją uzasadniono. Takie postępowanie jest, zdaniem stron, niezgodne z art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. O wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowania strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (art. 53 ust. 1 ). W postępowaniu związanym z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ przeprowadza analizę pod kątem warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3). Decyzje celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54). Jednocześnie w myśl zasady wynikającej z art. 56 w/w ustawy organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie na podstawie dokonanej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji sporządzono projekt decyzji. Przeprowadzona analiza wykazała, zdaniem Kolegium, że projektowane zamierzenie nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja odpowiada także treści art. 53 ustawy. Zawiera przewidziane prawem elementy jak i warunki jakie będzie musiał spełniać inwestor w projekcie budowanym. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z zarządcą drogi. Ponadto projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 50 ust. 4 ustawy. Decyzja organu I instancji nie narusza również przepisów k.p.a. jak i postanowień art. 53 ust. 1 w/w ustawy regulującym odrębnie sposób zawiadomienia stron, sąsiadujących z nieruchomościami, na których realizowana będzie inwestycja, o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej. W szczególności o wszczęciu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie zawiadomiono strony w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i stronie internetowej Urzędu. Ustalenia te oznaczają – zdaniem organu odwoławczego - że zarzuty odwołania są niezasadne. Odnosząc się zaś do twierdzenia odwołujących, że skoro są użytkownikami wieczystymi działki nr 71/3, której dotyczą warunki ustalone decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z czego wywodzą, że są stronami w tej sprawie, a w konsekwencji adresatami decyzji, to nie doszło do jej wydania, bowiem nie zawiera jednego z podstawowych elementów jakim jest adresat decyzji, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z porównania w/w przepisu z treścią kwestionowanej decyzji wynika, że zawiera ona wszystkie prawem przewidziane elementy, w szczególności – oznaczenie organu wydającego decyzję (Prezydent Miasta W.) oraz określa strony postępowania (wykaz stron stanowiący załącznik do decyzji). Ponadto – jak zauważyło Kolegium – w myśl art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Dalej w art. 53 ust. 1 tej ustawy stwierdzono, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z cytowanych przepisów wynika, że postępowanie wszczynane jest na wniosek inwestora, który jest równocześnie tzw. adresatem decyzji jak i pozostałe strony postępowania wymienione w wykazie stron. Z tych przepisów wynika również, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego może wystąpić każdy, w tym osoby nie posiadające tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowane ma być przedsięwzięcie, bowiem taka decyzja nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Niniejsza decyzja nie pozwala także na rozpoczęcie prac budowlanych, bowiem zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 194r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że potencjalny inwestor będzie musiał wykazać, że taki tytuł prawny do nieruchomości, w tym działki nr 71/3, posiada. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. do części składowych decyzji zalicza m.in. uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Przez uzasadnienie faktyczne decyzji należy rozumieć natomiast nie tylko przytoczenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, ale także ocenę dokonaną na podstawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, zaś uzasadnieniem prawnym jest wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stąd też błędy w uzasadnieniu powinny być rozpatrywanej w kontekście wpływu jakie wywarły na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium, uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie w pełni spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a., jednakże braki te nie miały wpływu na wydane rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A.B., B.Cz.-U. i Z.U., domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji składników, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi zostało ponadto podniesione, że organ I instancji nie uwzględnił innych stron postępowania, w tym skarżących. Z materiału dowodowego wynika, że organ uchybił zasadom ogólnym, tj. art. 6-11 k.p.a., poprzez niedokładne przedstawienie uzasadnienia faktycznego i prawnego w toczącym się postępowaniu. W wyniku działań skarżącego następowało uzupełnianie załączników do decyzji administracyjnej. Jeżeli załącznik jest integralną częścią decyzji, to uzupełnienia decyzji powoduje, że zostaje ona wydana po dostarczeniu ostatniego załącznika stronie, zaś jeżeli jest wydana wcześniej - jest ona niekompletna. Mając na uwadze powyżej, zdaniem skarżących, konieczne jest orzeczenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do ich uchylenia. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w rozpatrywanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". I tak zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy - inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 50 ust. 4). W myśl art. 52 ust. 1 ustawy - ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać (ust. 2): 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W ocenie Sądu wniosek złożony w niniejszej sprawie przez Gminę W., reprezentowaną przez pełnomocnika W.W., nie spełnia wskazanych w powołanych wyżej przepisach wymogów. Przede wszystkim należy zauważyć, że na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do wniosku, brak jest określenia granic obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że na załączonej do wniosku kopii mapy powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji. Przy czym "Obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, w szczególności przewidywana emisja zanieczyszczeń, nadmierny hałas czy nawet utrudnianie nasłonecznienia. W pojęciu oddziaływanie mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej. Skoro zaś obszar oddziaływania inwestycji nie musi ograniczać się do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, nie wystarczy powiadomienie wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących z obszarem planowanej inwestycji o toczącym się postępowaniu w formie zawiadomień i poprzez obwieszczenia. W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 31/07, publ. LEX nr 466378). W zakresie charakterystyki inwestycji, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2b ustawy, nie przedstawiono w formie graficznej określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, poprzestając jedynie na przedstawieniu charakterystyki w formie opisowej. Jak wynika z wniosku Gminy W. z dnia 18 lutego 2008r., planowana inwestycja obejmuje budowę: hali sportowo-widowiskowej wraz z zapleczem administracyjno-socjalnym, pływalnię wraz z zapleczem socjalno-rekreacyjnym, hotelu wykorzystywanego na potrzeby hali sportowej i pływalni, parkingów dla do 730 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, do 30 miejsc parkingowych dla autobusów, do 10 miejsc parkingowych obsługi technicznej i około 10 miejsc dla dostaw, dwa boiska piłkarskie o nawierzchni naturalnej (pow. około 8800m2) oraz jedno boisko o nawierzchni sztucznej z trawy syntetycznej (pow. 8800m2), remont istniejącego stadionu sportowego z budową zadaszenia części trybun; obiektów pomocniczych, techniczno-technologicznych, sanitarno-socjalnych, wprowadzenie elementów małej architektury. W zakresie określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2c ustawy), nie wskazano we wniosku czy planowane dwa boiska o nawierzchni naturalnej mają łącznie powierzchnię 8800m2, czy też taka powierzchnia dotyczy każdego z nich. Ponadto - jak wynika z zapisu wniosku - projektowane zadanie należy do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. Jednakże inwestor nie podał w żadnych danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko. W aktach sprawy znajduje się również pismo Głównego Specjalisty Zespołu Ochrony i Kształtowania Środowiska w Urzędzie Miejskim w W. z dnia 22 lutego 2008r., w którym poinformowano, że zaprojektowana inwestycja wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Należy także zauważyć, że we wniosku inwestor powołał się na art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Przepis ten zaś stanowi, że przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto upoważnienie dla W.W. dotyczy występowania w imieniu Gminy W. w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem organ I instancji, bez wyjaśnienia treści żądania, arbitralnie przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Zgodnie natomiast z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, które również podzielił skład orzekający w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Gd 560/07, publ. LEX nr 393647). Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych, takie jak np. wysokość budynków, liczba kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1381/07, publ. LEX nr 394823). Ustalenie czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego jest istotne z uwagi na odmienną procedurę wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji. W niniejszej sprawie nie tylko inwestor nieprecyzyjnie sformułował wniosek, ale i nie wskazał o jakim zasięgu jest planowana inwestycja. To natomiast ma znaczenie z uwagi na treść art. 51 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do: 1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa; 2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Określenie znaczenia planowanej inwestycji jest istotne o tyle, o ile mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim. W tych sprawach decyzję wydaje się po jej uzgodnieniu z marszałkiem województwa i to w sposób wiążący przez ten organ. Oznacza to, że musi to nastąpić przed wydaniem decyzji, zaś uzgodnienie stanowiska organu uzgadniającego – wprowadzenie żądanej zmiany w sporządzonym projekcie decyzji. Dokonywania tych zmian w treści projektu decyzji, zgodnie ze stanowiskiem organu uzgadniającego, jest możliwe aż do zakończenia postępowania w sprawie. W braku akceptacji projektu wydanie decyzji pozytywnej nie jest dopuszczalne. Celem tych uzgodnień jest ochrona interesu ponadlokalnego z jednej strony oraz zabezpieczenie realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wniosek inwestora zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powinien określać granice objętego wnioskiem terenu oraz charakterystykę inwestycji. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2024/05, publ. LEX nr 281871). Przepis art. 52 ust. 2 ustawy określa wymagania treści składanego wniosku i stanowi uzupełnienie ogólne art. 63 § 2 k.p.a. Stanowi on, że w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, jeśli wniosek nie spełnia wymogów ustawowych, organ I instancji winien był, w myśl art. 63 § 2 k.p.a., wezwać inwestora do wskazania treści żądania, którą jest ustalenie lokalizacji określonej inwestycji celu publicznego lub ustalenie warunków zabudowy innej inwestycji i wydanie stosownej decyzji. Również, jeżeli wnioskodawca nie wskazał terenu, na który będzie oddziaływać planowana inwestycji, to organ wydający decyzję winien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W niniejszej sprawie ani tego nie uczynił organ I instancji, ani nie dostrzegł organ odwoławczy. Takie działanie, jak i wskazane powyżej braki wniosku inwestora świadczą o tym, że organy orzekające obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te będą musiały zostać uzupełnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Niezależnie od powyższego należy również zauważyć, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy - właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Sądu znajdującą się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu nie odpowiada warunkom określonym w art. 53 ust. 3 ustawy, gdyż w istocie w ogóle nie dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przy uwzględnieniu unormowań wynikających z przepisów szczególnych, a także wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, z uwagi na rodzaj inwestycji objętej wnioskiem. Decyzja organu I instancji w istocie nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego, a jedynie przytoczony w niej został przebieg prowadzonego postępowania. Ponadto decyzja ustalająca lokalizację dla spornej inwestycji nie odpowiada przepisom, wydanego na podstawie art. 67 ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Brak jest w niej jakichkolwiek ustaleń, o których mowa w § 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: 1) ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna, e) cmentarze, f) drogi publiczne, g) drogi wewnętrzne, h) obiekty infrastruktury technicznej; 2) ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu; 3) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu; 4) ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zapisuje się poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), 6) ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych; 7) ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: – dostępu do drogi publicznej, – możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, – dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W powyższym zakresie decyzja organu I instancji winna zostać uzupełniona. Przede wszystkim z decyzji z dnia [...]r. nie można wywnioskować, jakie budynki wchodzą w skład "kompleksu sportowo-rekreacyjnego". Organ nie określił żadnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu). Również w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich decyzja nie określa żadnych warunków, a jedynie przytoczona w niej został treść przepisu pkt. 7 § 2 w/w rozporządzenia. Ponadto zgodne z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia – w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. W niniejszej sprawie, z uwagi na braki w decyzji organu I instancji we wskazanym powyżej zakresie, niemożliwe staje się jakikolwiek powiązanie mapy z częścią opisową decyzji. W części graficznej decyzji organu I instancji nie zamieszczono także jakichkolwiek objaśnień użytych w niej oznaczeń, jak wymaga tego przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia. Organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł tych błędów, ale również nie zwrócił uwagi, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.. W uzasadnieniu decyzji powinny znaleźć się wyniki analizy warunków i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym inwestor planuje realizację inwestycji objętej wnioskiem. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy naruszył art. 15 i art. 138 k.p.a.. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w jej całokształcie. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Przy czym postępowaniem odwoławczym rządzą zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, Kolegium w ogóle nie przeprowadziło żadnych własnych ustaleń, to zaś narusza także przepisy art. 107 k.p.a.. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 53 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji wezwie inwestora do uzupełnienia wniosku, by spełnił wymogi, o których mowa w art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś przed wydaniem decyzji sporządził analizę odpowiadającą warunkom określonym w art. 53 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 tej ustawy i w wydanych na jej postawie przepisom rozporządzenia wykonawczego. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji. Po myśli art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, zaś orzeczenie w punkcie II sentencji oparto na art. 200 powyższej ustawy. k.g.