II SA/Wr 84/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2009r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania samowolnych robót budowlanych w stajni oddala skargę Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na skutek zawiadomienia dokonanego przez M. K., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania, funkcji i prowadzenia prac budowlanych wewnątrz i na zewnątrz budynku stajni zlokalizowanej na działce nr 66 w miejscowości T. przy ul. L. [...] w gm. Ż. Na podstawie dokonanych ustaleń organ postanowieniem z dnia 13 marca 2007 r. (nr [...]) nakazał inwestorowi – J. F., wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ocenę techniczną wykonanych robót. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez M. K.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2007 r. (nr [...]) uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 15 czerwca 2007 r. M. K. dokonała kolejnego zawiadomienia, wskazując na wykonanie przez J. F. kolejnych prac budowlanych w postaci zmniejszenia otworu drzwiowego i wstawienia nowych drzwi - bramy garażowej podnoszonej o zupełnie innej konstrukcji, wymiarach i kształcie niż wykonana pierwotnie. Na podstawie dokonanych ustaleń, m.in. oględziny z dnia 28 czerwca 2008 r., organ pierwszej instancji uznał, że przedłożona przez J. F. ocena techniczna nie obejmowała swym zakresem wykonanych w trakcie prowadzonego postępowania robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2007 r. organ nadzoru nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 października 2007 r. nowej oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Postanowienie to zostało zaskarżone przez M. K. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2007 r. organ drugiej instancji uchylił kwestionowane orzeczenie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, w pozostałej części utrzymując je w mocy. Po przedłożeniu przez J. F. zgłoszenia dotyczącego zakresu wykonanych robót budowlanych, polegających na wymianie drzwi garażowych w budynku mieszkalno – gospodarczym, decyzją z dnia 9 listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w stajni na działce nr 66 w miejscowości T., przy ul. L. [...], gm. Ż. Po rozparzeniu odwołania M. K., organ drugiej instancji, decyzją z dnia 28 stycznia 2008 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podjętym rozstrzygnięciu wskazano m. in. na przedwczesne wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia prowadzonego postępowania ze względu na brak wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji kluczowych dla rozpatrywanej sprawy kwestii. Ponowienie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 26 lutego 2008 r. (nr [...]) nałożył na J. F. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 czerwca 2008 r. oceny technicznej. Postanowienie to zostało także uchylone przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji kolejnym postanowieniem z dnia 31 lipca 2008 r. (nr [...]), nałożył na J. F. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 1 września 2008 r., oceny technicznej zrealizowanych robót. I to postanowienie to zostało zaskarżone przez M. K. Organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 17 września 2008 r. uchyli rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że zaskarżone postanowienie dotyczy w części sprawy rozstrzygniętej innym postanowieniem, co może wskazywać na nieprawidłowość o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. sąd oddalił skargę. Decyzją z dnia 13 listopada 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania samowolnych robót budowlanych w stajni na działce nr 66 w miejscowości T., gmina Ż.. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedstawionych w toku postępowania przez inwestora ocen technicznych jasno wynika, iż roboty budowlane wykonane zostały poprawnie pod względem technicznym. W świetle materiału zgromadzonego w sprawie M. Z., który sporządził oceny techniczne, jest członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o numerze ewidencyjnym [...] i posiada uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno - inżynierskiej. Na tej podstawie, po jednoznacznym określeniu obiektu budowlanego, do którego odnoszą się w aktach sprawy zgłoszenia wykonania robót budowlanych, a także kwestii oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zakresu prac zawartych w zgłoszeniu złożonym w organie administracji architektoniczno- budowlanej, organ nadzoru budowlanego uznał, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie jest bezprzedmiotowe. Decyzja ta została zaskarżona przez M. K.. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zwróciła się z prośbą o unieważnienie decyzji z dnia 13 listopada 2008 r. wskazując, że nie ma ona mocy prawnej. Zdaniem odwołującej się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nie mógł wydać decyzji do czasu rozpatrzenia skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 17 września 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 stycznia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzuciła organom nadzoru budowlanego, że te starają się umorzyć postępowanie pomimo wykonanych robót wymagających pozwolenia na budowę, a którego inwestor nie miał. Jej zdaniem, działanie organów polegające na nakazaniu inwestorowi dostarczenia opinii technicznej, wykonanej przez osobę uprawnioną w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i na tej podstawie stwierdzenie poprawności wykonanych robót, a w konsekwencji uznanie prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe, prowadzić może do takiej sytuacji, w której zbędne będzie występowanie do organu administracji budowlanej z wnioskiem o pozwolenie na budowę czy zgłoszeniem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej, sposób rozstrzygnięcia sprawy daje jasno i czytelnie do zrozumienia inwestorowi, że może w każdej dowolnej chwili wykonywać roboty budowlane wymagające pozwolenia lub zgłoszenia bez żadnych formalności. Wystarczy w najgorszym wypadku przedłożyć opinię osoby uprawnionej potwierdzającej właściwe wykonanie tych robót do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aby zostały one uznane za wykonane w zgodzie z istniejącym prawem. Ponadto skarżąca zarzuciła organom nadzoru budowlanego brak uwzględnienia faktu, iż inwestor nie ma podstawy prawnej do wykonywania tych robót, a także zmienia sposób użytkowania pomieszczenia w którym prowadzone są roboty budowlane, oraz że nie posiada uzgodnień dokonanych przez Konserwatora Zabytków gdyż budynek w którym prace były wykonywane znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Zdaniem skarżącej, w tak oczywistej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie określił ani razu, że jest to samowola budowlana. Organ ten od 2006 roku wydaje postanowienia dotyczące przedłożenia przez inwestora opinii technicznej wykonanych robót, które muszą być uzupełniane ponieważ inwestor prowadzi nadal roboty budowlane, choć organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie z 13 marca 2007 r. nakładające obowiązek wstrzymania robót budowlanych. Skarżąca zarzucił także Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż ten, w ostatecznym rozstrzygnięciu nie określając wykonywanych robót samowolą budowlaną, omija rozstrzygnięcie niekorzystne dla wykonującego samowolnie roboty budowlane tzn. nie nakłada na inwestora kar, które są narzucone Prawem Budowlanym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił. Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja organu zgodnie z art. 104 kpa - rozstrzyga sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę lub zakresu postępowania administracyjnego wyznaczonego przez organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania odnosząc ją do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas - jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny - jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006r, sygn. akt I OSK 978/05, Lex nr 396771, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 286/05, Lex nr 190997, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 910/05, Lex nr 188797). Odnosząc przedstawione rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było ustalenie, zgodnie z wnioskiem skarżącej, czy roboty budowlane w stajni na działce nr 66 w miejscowości T., gmina Ż. nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Jak wynika z akt postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na wniosek M. K. wszczął postępowanie administracyjne, w toku którego w dniu 15 lutego 2007 r. i 28 czerwca 2008 r. przeprowadził oględziny nieruchomości. Na tej podstawie organ stosując przepis art. 51 i art. 81c ust. 2 ustawy Prawo Budowlane przeprowadził postępowanie legalizacyjne. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego nakazał wstrzymać prowadzone roboty oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót. Następnie organ nadzoru budowlanego, w oparciu o dostarczoną przez inwestora dokumentację techniczną uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Na tej podstawie w myśl przepisu art. 51 Prawa budowlanego, kompetentny organ stwierdził, że w przypadku samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie wymaga nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W ocenie Sądu, przyjęte przez organ stanowisko wynikało z prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, którego dyspozycja nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Wówczas organ nadzoru budowlanego powinien umorzyć postępowanie legalizacyjne (art. 105 § 1 k.p.a.), bowiem zastosowanie prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 prawa budowlanego) stało się bezprzedmiotowe (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12.12.2005 r., VII SA/Wa 493/04 – niepublikowany). Taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem inwestor przedłożyli ocenę techniczną wykonanych robót, którą organy nadzoru zaakceptowały. Sąd nie dopatrzył się podstaw do kwestionowania przedstawionego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kolejnych zarzutów wskazać należy, że skarżąca naruszenia przepisów prawa procesowego upatruje w błędnym przyjęciu, iż dla rozstrzygnięcia sprawy głównej, prawne znaczenie miało wstrzymanie się przez organ nadzoru budowlanego z podejmowaniem decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, kwestii prawidłowości nałożenia na inwestora postanowieniem z dnia 31 lipca 2008 r., obowiązku dostarczenia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych. Zasadniczym stwierdzeniem, które należy tu przedstawić, jest wskazanie, że zaskarżonym przez skarżącą do Sądu postanowieniem z dnia 17 września 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając postanowienie z dnia 31 lipca 2008 r., w sposób jednoznaczny wskazał, że nie mogą w jednej sprawie funkcjonować dwa postanowienia wydane w tym samym przedmiocie tj. postanowienie z dnia 24 lipca 2007 r. oraz z dnia 31 lipca 2008 r. W ocenie organu, w sytuacji, gdy przedłożona przez stronę ocena techniczna nie odnosi się w sposób wyczerpujący do badanego zagadnienia, organ nadzoru może rozważyć konieczność wezwania strony do jej uzupełnia, bez potrzeby wydawania w tym celu nowego postanowienia dowodowego mającego oparcie w przepisie art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego. Przedstawiony w tym miejscu pogląd za prawidłowy został uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 642/08. Również w całości na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego. Dlatego też rację ma organ odwoławczy podnosząc, że w warunkach konkretnej sprawy może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora nawet z naruszeniem prawa własności. Jednakże w takiej sytuacji wszelkie dalsze konsekwencje tych działań nie leżą w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zważywszy na przedstawione stanowisko uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.