II SA/Go 367/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia 27 lutego 2009 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 – ze zm.) i § 1 pkt 1 litera "a" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił D.B. zasiłku celowego na: 1) opłacenie wykwalifikowanej sprzątaczki, środki i urządzenia niezbędne do gruntownego posprzątania mieszkania w kwocie 500,00zł, w tym umycie okien, oddelegowanie osoby do wykonania wymienionych czynności; 2) przyznanie usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej lub dotacji na wynajęcie takiej osoby w celu umożliwienia prawidłowego funkcjonowania. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż dnia [...] grudnia 2008 r. D.B. złożyła wniosek o przyznanie pomocy zabezpieczającej najpilniejsze potrzeby bytowe od [...] stycznia 2009 r. Potrzeby te, ze względu na różnorodność zgłoszonych potrzeb, posegregowano tematycznie. Jednocześnie organ wskazał, iż niniejszą decyzją rozpatrzył zasadność przyznania zasiłku celowego w wysokości 500,00 zł na wynajęcie wykwalifikowanej sprzątaczki, środki i urządzenia niezbędne do gruntownego posprzątania całego mieszkania wraz z umyciem i wyczyszczeniem wszystkich okien lub oddelegowanie osoby do wykonania wymienionych czynności. Natomiast w pozostałych sprawach, w tym również w sprawie przyznania usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej wydano odrębne decyzje. Wskazując przesłanki odmowy przyznania świadczenia w zakresie opłacenia wykwalifikowanej sprzątaczki, środki i urządzenia niezbędne do gruntownego posprzątania mieszkania w kwocie 500,00 zł, organ wskazał, iż strona spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, bowiem dochód jej jest równy kryterium dochodowemu określonemu dla osoby samotnie gospodarującej, tj.: 477,00 zł (zasiłek pielęgnacyjny + zasiłek stały). Jednakże sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania tego świadczenia, ponieważ warunkiem do przyznania jest stwierdzenie, że zgłoszone potrzeby rzeczywiście mają charakter niezbędnych potrzeb bytowych, bez zaspokojenia których osoba zainteresowana nie może prawidłowo funkcjonować. Wynika to z faktu, iż przepis art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż zasiłek celowy jest formą pomocy zmierzającą do zaspokojenia jedynie niezbędnych potrzeb osoby zainteresowanej i może być przyznany w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ wskazał, iż D.B. orzeczeniem z dnia [...] maja 2002 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na trwałe. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono wywiad środowiskowy. Podczas wywiadu środowiskowego, pracownicy organu mogli dokonać oględzin jedynie przedpokoju, bowiem wnioskodawczyni nie udostępniła pozostałych pomieszczeń. Podczas oględzin mieszkania ustalono, że pomieszczenie przedpokoju, łącznie z futrynami wejść do pozostałych pomieszczeń, jest czyste. Natomiast z wcześniejszych zapisów wynika, że mieszkanie wymagało ogólnego posprzątania: umycia okien, wytarcia kurzu z mebli. Pomieszczenia wyposażone są w niezbędne do funkcjonowania meble starego typu, w oknach nie ma firan, zasłon, żaluzji. Na podłogach są płytki PCV. Organ wyjaśnił, iż stosownie do ustawy o Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997 r., do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób, w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności § 29 ust. 1 zawiera standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z § 29 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i pkt 3. Jak podkreślił organ, w odniesieniu do wnioskodawczyni - D.B., w punkcie 7 orzeczenia z dnia [...] maja 2002 r. o niepełnosprawności w przedmiocie - korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, podano, że wymaga ona opieki osoby drugiej - stałej. Jednakże rozpatrując przytoczone wyżej kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu oraz dostępną w aktach dokumentację organ stwierdził, że wnioskodawczyni porusza się samodzielnie, bez pomocy sprzętu ortopedycznego typu: kule, laska. Jej odzież jest zawsze dostosowana odpowiednio do pory roku, zauważa się dbałość o wygląd zewnętrzny, higienę osobistą. Nie występują także żadne sygnały świadczące o zaburzeniach równowagi. Nadto licznie odręcznie pisane wnioski o pomoc dowodzą sprawności manualnej rąk i dłoni. Z kolei ponawiane wnioski o środki finansowe na zabezpieczenie potrzeb dotyczących uczestnictwa w życiu kulturalnym, rekreacji, sporcie świadczą o gotowości do czynnego udziału w zajęciach wymagających aktywności fizycznej i ruchowej. Na podstawie przeprowadzonego postępowania i dostępnych dokumentów stwierdzono, że pomimo zaliczenia do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym D.B. nie jest osobą obłożnie chorą, nie wymaga pielęgnacji, jest zdolna do samoobsługi i prowadzenia gospodarstwa domowego - zachowana jest sprawność fizyczna umożliwiająca zaspokajanie codziennych potrzeb życiowych. Organ wskazał, iż utrzymanie czystości i higieny w mieszkaniu jest ważnym elementem życia codziennego, dlatego też wielokrotnie podejmował działania w celu sporządzenia przez biegłych opinii o stanie zdrowia D.B.. Takie postępowanie przeprowadzono w lipcu 2008 r. (strona na badania nie wyraziła zgody) oraz w lutym 2009 r. Odpowiedzi strony z dnia [...] lutego 2009 r. (trzy pisma), potwierdzają, że wnioskodawczyni odmawia współpracy. Organ wskazał, iż w jego ocenie odrzucenie propozycji podjęcia działań dotyczących zamiany mieszkania oznacza, że D.B. nie wykorzystuje możliwości poprawy swej sytuacji poprzez uruchomienie własnych zasobów, co świadczy o braku współpracy w rozwiązywaniu zgłaszanych trudności. Natomiast w myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w związku z tym odmowa przedstawienia aktualnego stanu mieszkania oraz poddania się badaniu biegłych są jednoznaczne z brakiem współpracy w rozwiązywaniu zgłaszanych trudności. Dyrektor MOPS podkreślił także , iż zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (...), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez te osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych łącznie z zaspokajaniem wszystkich zgłoszonych potrzeb. D.B. jest objęta systematyczną pomocą finansową w niezbędnym zakresie. Pomoc, jaką przyznano na środki czystości daje możliwość sukcesywnego zakupu preparatów potrzebnych w utrzymaniu czystości w mieszkaniu -decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] przyznająca zasiłek celowego na okres od miesiąca stycznia do marca 2009 r. po 180,00 zł miesięcznie, z czego 80,00 zł przeznaczone jest na zakup żywności, natomiast 100,00 zł na zakup środków higieny i czystości, dofinansowanie do odzieży i obuwia. Wyjaśniając przesłanki, którymi kierował się organ, wskazał także na swoją sytuację finansową i dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi. D.B. wniosła dowołanie od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wnosząc o jej uchylenie. W treści odwołania zarzuciła, iż kwestionowana decyzja nie odpowiada rzeczywistości i stanowi w istocie wytwór "chorego umysłu". W jej ocenie, decyzja organu I instancji służy szykanowaniu jej, nie prowadzi natomiast do zaspokojenia potrzeb, z którymi zwraca się ona do organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt. Dz. U. z 200 1 r. Nr 142 poz. 1591, ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jt. Dz. U. z 200 1 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1l pkt 1l, art. 36 pkt 1l c, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (jt. Dz. U. z 2008 r. Nr 1 15, poz. 728, ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji w orzeczeniu decyzji odmówił przyznania stronie usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej lub dotacji na wynajęcie takiej osoby w celu umożliwienia prawidłowego funkcjonowania, jednakże w uzasadnieniu podał, iż inne wnioski strony o zabezpieczenie pomocy społecznej, także w sprawie przyznania usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej rozpatrzono innymi decyzjami. Ponadto z dalszej treści uzasadnienia wynika, że w tym zakresie wniosek strony nie był rozpatrywany. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej rozpatrując niniejszą sprawę działał na podstawie przepisów prawa, stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. W konsekwencji zarzuty podniesione w odwołaniu należało uznać za nieuzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, iż opierając się na treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, zgodnie z którym udzielenie zasiłku celowego na sfinansowanie potrzeby wymienionej we wniosku strony, a rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, nie można uznać za podstawową potrzebę bytową strony, która winna zostać zaspokojona w pierwszej kolejności. Samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05). Zakres pomocy jakim dotychczas została objęta strona jest bardzo szeroki i zaspokaja jej podstawowe potrzeby życiowe, natomiast możliwości finansowe ośrodka są ograniczone. Stąd przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie wzięto pod uwagę z jednej strony uzasadnione potrzeby skarżącej, z drugiej natomiast słuszny interes społeczny tj. innych świadczeniobiorców. Podkreślił także, iż szczególne znaczenie dla oceny zasadności przyznania zasiłku celowego na opłacenie wykwalifikowanej sprzątaczki do posprzątania mieszkania miałaby ocena jego stanu, respektując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wyrok z 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 72/08), zgodnie z którym przy rozpatrywaniu sprawy pomocy na wykonanie kompleksowego porządku w mieszkaniu należy przede wszystkim dokonać szczegółowych jego oględzin w celu ustalenia jego czystości, warunków higieniczno-sanitarnych oraz techniczno-budowlanych, do czego nie doszło ze względu na brak zgody wnioskodawczyni a ostatni wywiad środowiskowy, w którym mieszkanie zostało udostępnione (tylko przedpokój) miał miejsce [...] września 2008 r. W przedmiotowej sprawie strona nie współpracowała z organem I instancji, do czego jest zobowiązana zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. D.B. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, iż wydana została z pominięciem prawa i jest niezasadna, a nadto jest kolokwialna i niedorzeczna. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej "ppsa", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest pod względem zgodności z prawem materialnym, a także zastosowanych przy jej wydawaniu przepisów postępowania. Przed dalszymi rozważaniami warto także wskazać na dyspozycję przepisu art. 134 ppsa, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ppsa.). Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ) – dalej "kpa". Wskazane przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek strzeżenia praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym zakresie organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrywać cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sentencji wydanej decyzji nr [...] wskazał, iż odmawia przyznania zasiłku celowego zarówno na opłacenie wykwalifikowanej sprzątaczki, środki i urządzenia niezbędne do gruntownego posprzątania mieszkania w kwocie 500,00 zł, w tym umycie okien, oddelegowanie osoby do wykonania wymienionych czynności, jak również przyznania usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej lub dotacji na wynajęcie takiej osoby w celu umożliwienia prawidłowego funkcjonowania. W uzasadnieniu orzeczenia, organ przedstawił przesłanki, którymi kierował się odmawiając przyznania zasiłku celowego na opłacenie wykwalifikowanej sprzątaczki, środki i urządzenia niezbędne do gruntownego posprzątania mieszkania. Jednocześnie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia podkreślił, iż w odniesieniu do "przyznania usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej" wydano odrębną decyzję administracyjną. Zatem organ wskazał, iż odmawia przyznania określonego świadczenia, po czym wyjaśnił, iż kwestię tą rozstrzygnięto już inną decyzją. Oczywisty jest brak zgodności pomiędzy orzeczeniem organu I instancji a uzasadnieniem tego orzeczenia. Osnowa decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej. Osnowa decyzji jest bowiem jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem zawsze charakter rozstrzygnięcia, przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku (vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 646/05). W orzecznictwie podkreśla się, iż niedopuszczalnym jest, by organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Takiej analizy materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 813/04). W doktrynie wprawdzie wskazuje się, iż w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W w sytuacji, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji. Co więcej, podkreśla się również, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, że uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a w razie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia uzasadnienie ma służyć ustaleniu jego rzeczywistej treści i innych konsekwencji prawnych decyzji. Uzasadnienie może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego nie dlatego, że stanowi integralną część rozstrzygnięcia decyzji, lecz dlatego, że zawiera ustalenia i wyjaśnienia, które są sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia (vide: Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., Lex ). Jednakże stwierdzona w rozpatrywanej sprawie niezgodność pomiędzy elementami decyzji administracyjnej – rozstrzygnięciem i uzasadnieniem, ma doniosłe znaczenie prawne. Organ bowiem orzekł co do konkretnego żądania wnioskodawcy, natomiast w treści uzasadnienia wskazał wprost, iż w tym właśnie zakresie wydano już inną decyzją administracyjną. Wydanie orzeczenia w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją administracyjną stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym decyzja administracyjna jest nieważna (w sytuacji, gdy decyzję wydaną w sprawie rozstrzygniętej inną nieostateczną decyzją administracyjną), jeśli wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lub w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym decyzja jest nieważna, jeśli wydano ją w sprawie rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną . Dyrektor MOPS nie wyjaśnił okoliczności czy i jaką decyzją w rzeczywistości rozstrzygnął sprawę "przyznania usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej", poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż taka decyzja została wydana. W ocenie Sądu podkreślenia wymaga jednakże fakt, iż także Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło wskazanego problemu. Organ niewątpliwie dostrzegł wskazaną wadę orzeczenia organu stopnia podstawowego, bowiem wskazał, iż "organ I instancji w podstawie wskazanej decyzji odmówił przyznania stronie usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej lub dotacji na wynajęcie takiej osoby w celu umożliwienia prawidłowego funkcjonowania, jednakże w uzasadnieniu organ podaje, iż inne wnioski strony o zabezpieczenie pomocy społecznej, także w sprawie przyznania usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej rozpatrzono innymi decyzjami. Ponadto z dalszej treści uzasadnienia wynika, że w tym zakresie wniosek strony nie był rozpatrywany". Jednakże nie dokonał oceny przeprowadzonego w tym zakresie w I instancji postępowania i nie odniósł się do tej okoliczności w treści zaskarżonej skargą decyzji. Granice postępowania rozpoznawczego prowadzonego w drugiej instancji wyznaczają – analogicznie jak w postępowaniu w I instancji – generalne zasady postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Zasada prawdy obiektywnej, której normatywnym wyrazem jest przepis art. 7 (a także art. 77 kpa), nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Z zasady praworządności wynika obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu I instancji. Z kolei z zasady dwuinstancyjności wynika, iż organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji (B. Adamiak (w:) Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 4, s. 284 i in.). Organ odwoławczy kierując się zasadami ogólnymi dokonuje oceny dowodów zebranych w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ niższego stopnia. Wynik tej oceny może między innymi stanowić podstawę przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa. W przypadku bowiem, gdy organ uzna, iż w postępowaniu przed organem stopnia podstawowego nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, lub istnieją uzasadnione wątpliwości, co do określonych okoliczności sprawy, zobligowany jest, na wniosek lub z urzędu, przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające (vide: wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r. sygn. akt I SA 95/82 ONSA 1982, z. 1, poz. 41). Orzekanie w granicach uznania administracyjnego – jak to ma miejsce w sprawach z zakresu przyznawania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej - nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wydania orzeczenia zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Istotnym jest również, aby ustalenia poczynione przez organ w toku postępowania, oraz ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego została uwzględniona w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa oraz zasadą przekonywania stron, wyrażoną w przepisie art. 11 kpa. Zasady te mają zastosowanie w obu instancjach postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, iż wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Postępowanie przed organem odwoławczym ma reformatoryjny charakter. Oznacza to, że organ odwoławczy może naprawić błędy popełnione przez organ I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1281/06). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy, po mimo wyraźnej niekonsekwencji organu niższego stopnia, oraz powziętych w tej sprawie wątpliwości, nie wyjaśnił czy i jaką inną decyzją rozstrzygnięto wniosek skarżącej w przedmiocie przyznania stronie usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej. W rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jakiegokolwiek odniesienia do tego, iż organ I instancji nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia w części dotyczącej wniosku o przyznanie pomocy osoby asystenta (...). Kolegium nie dokonało oceny zebranego w tym zakresie materiału dowodowego. Nadto nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego i nie odniosło się do w/w oczywistej niezgodności jaka wystąpiła pomiędzy sentencją orzeczenia a jego uzasadnieniem. Niewątpliwie postępowanie w tym zakresie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyznaczonych zgodnie z w/w przepisami oraz dyspozycją art. 136 kpa. W przypadku stwierdzenia, iż decyzja w części wydana została w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją administracyjną, organ może skorzystać z przysługujących mu na podstawie art. 138 § 1 kpa kompetencji reformacyjnych, konwalidując tym samym wadliwą decyzję organu I instancji. W ustalonym przez organy stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie można bowiem wiążąco orzec, czy decyzja Dyrektora MOPS nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. jest obarczona wadą nieważności, jako wydana w przedmiocie wniosku, co do którego organ przeprowadził odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją. Niewątpliwie wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, z uwagi na nie wyjaśnienie wskazanej niezgodności oraz brak uzasadnienia w przedmiocie pkt 2 orzeczenia w niej zawartego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, może w zakresie swoich kompetencji zarówno uzupełnić postępowanie wyjaśniające co do w/w okoliczności, jak i w sposób wiążący orzec w sprawie, reformując (naprawiając) orzeczenie organu I instancji. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd stwierdził zatem, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło zatem postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 kpa, co z kolei prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przeprowadzone postępowanie odwoławcze wymaga uzupełnienia w zakresie ustalenia, czy w istocie, wniosek o przyznanie pomocy asystenta osoby niepełnosprawnej został rozstrzygnięty w toku odrębnego postępowania administracyjnego inną decyzja administracyjną i w związku z tym, czy postępowanie organu I instancji było w tym przedmiocie prawidłowe. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie Kolegium zobligowane jest uwzględniając powyższe uwagi przeprowadzić postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej i wydać decyzję kończącą to postępowanie. Kierując się powyższymi rozważaniami, Sąd uznał skargę za zasadną i z tej przyczyny uwzględnił ją, w związku z czym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.