I OSK 1396/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, , , po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Strzelce Opolskie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 172/09 odrzucającego skargę Gminy Strzelce Opolskie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy Strzelce Opolskie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że działający w imieniu Gminy Strzelce Opolskie – Burmistrz Strzelec Opolskich, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], uchylającą decyzję Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia [...] października 2008 r., nr [...], ustalającą dla M. i J. J. opłatę adiacencką w wysokości 1.310 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z mapy [...] obręb B., oraz umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy Strzelce Opolskie na wskazaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jako niedopuszczalną. Sąd pierwszej instancji podniósł, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie burmistrz miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcję starosty. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina Strzelce Opolskie zaskarżając to postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powołaniem się na brak interesu prawnego skarżącej. Skarżąca wskazała, że burmistrz gminy w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy, a zatem bez znaczenia jest podniesiona przez Sąd okoliczność, iż decydujące i negatywne dla oceny interesu prawnego gminy znaczenie ma fakt, że właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji był burmistrz gminy wnoszący skargę. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że interes prawny gminy i kompetencje burmistrza do wydawania w pierwszej instancji decyzji to okoliczności pozostające całkowicie bez związku w zakresie przypisanym im przez Sąd. Organ wykonawczy gminy wnosząc skargę w imieniu gminy, w sprawie, w której wcześniej wydał decyzję w charakterze organu administracji publicznej w istocie nie posiada statusu strony działa bowiem w zastępstwie reprezentowanej przez siebie osoby prawnej. Skarżąca wskazała przy tym, że skoro ustawodawca przyznaje prawo wniesienia środka zaskarżenia każdemu, kto ma interes prawny, zgoła wadliwa jest więc teza, jakoby gmina w analizowanym stanie faktycznym pozbawiona była takiego uprawnienia nawet w sytuacji kiedy interes prawny posiada. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko Sądu I instancji, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07). Podzielając w tej kwestii jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych należy podnieść, iż przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podsumowując, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79). W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Z tego względu nie jest zasadny, podnoszony przez skarżącą, zarzut naruszenia art. 50 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 §2 P.p.s.a.