I OSK 1497/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 173/09 o odrzuceniu skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2009 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 173/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2009 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Gmina S., reprezentowana przez Burmistrza S. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2009 r. uchylającą decyzję Burmistrza S. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], z mapy [...], obręb [...] o łącznej powierzchni 0,1110 ha w związku ze stworzeniem warunków podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Sąd stwierdził, iż skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż Burmistrz S. wydając decyzję w pierwszej instancji nie był stroną, lecz organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, iż z art. 28 i 29 k.p.a. wynika, iż stroną nie może być organ, który w sprawie wydawał decyzję administracyjną. Także organowi pierwszej instancji przepis prawa nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Gmina, której organ występuje w ustawowej roli organu pierwszej instancji nie ma interesu prawnego rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ drugiej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina S., reprezentowana przez radcę prawnego A. W.. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powołaniem się na brak interesu prawnego skarżącej. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż gmina jako osoba prawna jest legitymowana do wniesienia skargi, jeżeli wykaże swój interes prawny. Organ administracji publicznej wydający decyzję w sprawie administracyjnej nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i 50 p.p.s.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Burmistrz gminy w zakresie w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie działa w granicach interesu prawnego gminy, lecz w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji. Interes prawny gminy i kompetencje burmistrza do wydawania w pierwszej instancji decyzji to okoliczności pozostające całkowicie bez znaczenia w zakresie przypisanym im przez Sąd. Skarżąca nie podzieliła stanowiska, że Burmistrz S. nie miał uprawnienia do "przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi". Gmina podniosła, iż podmiotem wnoszącym skargę jest gmina jako osoba prawna. Nie dochodzi tez do jakiegokolwiek "przekształcenia", gdyż czym innym jest powierzenie organowi wykonawczemu gminy kompetencji do orzekania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a czym innym działanie tego organu jako organu osoby prawnej w ramach przyjętej teorii reprezentacji. W ocenie Gminy S. Sąd niezasadnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi, sankcjonując nieprawidłowe zapatrywanie organu wyższego stopnia jakoby nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiła materialną ingerencję w treść art. 145 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem ,zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W niniejszej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2009 r. uchylającą decyzję wydaną przez Burmistrza S. i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wniósł działający w imieniu Gminy S., Burmistrz S. Burmistrz S. nie występował w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. W późniejszym czasie pozycja tego organu nie uległa zmianie. Stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy), a nadto wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 39. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta (art. 11a ust. 3). W przedmiotowej sprawie Burmistrz S., działając jako organ administracji publicznej pierwszej instancji - wydał decyzję z dnia [...] 2008 r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dopuszczenie zatem do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26). W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. ONSA 2003, z.4, poz. 115). Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 12 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 20/04, niepubl. i postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04 OSK 1685/04 niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 17 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 17/04, niepubl. i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04, postanowienie NSA z dnia 2003 r., II SA/Gd 1831/02, niepubl.). Z tego powodu Sąd pierwszej instancji zasadnie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - odrzucił skargę wniesioną w przez Burmistrza S.działającego w imieniu Gminy S. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.