I OSK 1346/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski(spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 353/09 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r., II SA/Wa 353/09 oddalił skargę K. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2009 r., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., którą odmówił uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., tj. decyzji utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2005 r. Decyzją z [...] stycznia 2005 r. Minister Transportu i Budownictwa odmówił K. L. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu wznowionego na wniosek K. L. postępowania w sprawie przyznania rekompensaty pieniężnej Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2008 r., odmówił wznowienia postępowania. WSA wyrokiem z 19 września 2006 r., II SA/Wa 788/06, oddalił skargę na tą decyzję, a następnie NSA wyrokiem z 17 stycznia 2008 r. I OSK 1951/06, oddalił skargę kasacyjną. Pismem z 29 maja 2008 r. K. L. wystąpił z kolejnym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z [...] lutego 2006 r. tj. decyzji, która była już przedmiotem kontroli przez sądy administracyjne. Minister Infrastruktury, po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego, postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] listopada 2008 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z [...] lutego 2006 r. z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia - art. 145 § 1 k.p.a. Odmawiając uchylenia decyzji, organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowieniowe, określone w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających wyłączenie pracownika Dyrektora lub Zastępcy Dyrektora Departamentu Orzecznictwa. Podał też, że w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem odmowa prowadzenia z urzędu postępowania wznowieniowego nie mieści się w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nadto organ podkreślił, że decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., podlegała ocenie sądów administracyjnych obu instancji, co oznacza, że w niniejszym postępowaniu wznowieniowym mogłyby mieć znaczenie tylko te okoliczności, które nie były znane sądowi w chwili wydawania wyroku. Organ stwierdził również, że podnoszone przez skarżącego przesłanki wznowieniowe były znane organowi w dacie wydania decyzji ([...] lutego 2006 r.) i już wówczas zgłoszenie wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o podnoszone przez skarżącego przesłanki nastąpiło po terminie określonym w art. 148 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. L. do Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kwoty 2.500 zł tytułem kosztów postępowania, skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy z 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 103, poz. 446), skutkującą pozbawieniem go ustawowego prawa do rekompensaty wkładu mieszkaniowego zgromadzonego na książeczce mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przedmiotową sprawę należało ocenić przez pryzmat zasady trwałości postępowania (art. 16 k.p.a.) w kontekście prawomocnej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 lutego 2006 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności ocenić zatem należało, czy w prawomocnie zakończonej wyrokiem NSA z 17 stycznia 2008 r. sprawie administracyjnej w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zaistniały przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie ograniczyć należało się do oceny i zbadania "nowych", wskazanych dopiero po wyroku NSA z 17 stycznia 2008 r., przesłanek wznowieniowych, przyjmując, iż w toku postępowania sądowego wszystkie inne przesłanki zostały uwzględnione przez Sąd. Ograniczyć zatem należało się do oceny przesłanek wznowieniowych wskazanych przez skarżącego w piśmie z 9 maja 2008 r., tj. nie wznowienia postępowania z urzędu oraz nie wyłączenia Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury od udziału w sprawie. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że po wydaniu wyroku przez NSA 17 stycznia 2008 r. w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. w terminie jednego miesiąca, licząc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia - art. 148 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu nie zaistniały też okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodzić należy się z oceną organu, że w stosunku do Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury brak było przesłanek obligujących ich wyłączenie. Dodać należy, że zaskarżona w trybie wznowieniowym decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. nie została wydana przez Ministra Infrastruktury, lecz przez Ministra Transportu i Budownictwa. Dlatego też zarzuty dotyczące nie wyłączenia pracowników Ministra Infrastruktury w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji wydanej przez Ministra Transportu i Budownictwa nie mogły mieć znaczenia. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy postępowanie zostało wznowione na wniosek strony organ prowadzący to postępowanie nie jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania, co do wszystkich podstaw wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 (wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., III SA/Wa 818/05). Reasumując, trafnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Od powyższego wyroku K. L. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w zw. z: 1) art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 -1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 103 poz. 446) przez pozbawienie skarżącego prawa do przysługującego mu z mocy ustawy rekompensaty pieniężnej i narażenie go na koszty postępowania w łącznej kwocie 2.800 zł, mimo istnienia przesłanek do wznowienia postępowania w tej sprawie, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) "przez ocenę przedmiotowej sprawy tylko przez pryzmat zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.c.) z pominięciem zasad określonych w art. 6 -15 k.p.c., do których organ administracji publicznej w ogóle się nie stosował, powodując konieczność wniesienia skargi kasacyjnej". 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p. p. s. a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na pominięciu istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, uzasadniających wznowienie postępowania po wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., II OSK 1951/06, a rozpoznanie okoliczności nie istotnych i w ogóle nie zgłaszanych przez skarżącego, który zaprzecza, żeby kiedykolwiek, jako nowe okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania zgłaszał: 1) nie wyłączenie Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury od udziału w sprawie, 2) wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) 3) nie wznowienie postępowania z urzędu. Wszelkie okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania po wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. skarżący wykazał w skardze na bezczynność Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2008 r. rozpoznanej przez WSA w Warszawie w dniu 5 grudnia 2008 r., III SAB/Wa 147/08 oraz w skardze z dnia 7 marca 2009 r. rozpoznanej przez WSA w Warszawie wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., II SA/Wa 353/09). Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego kwoty 2.800 zł tytułem zwrotu poniesionych dotychczas kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że po wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., I OSK 1951/06 skarżący w skardze z dnia 8 sierpnia 2008 r. rozpoznanej przez WSA w Warszawie w dniu 5 grudnia 2008 r., II SAB/Wa 147/08 wykazał, że: 1. W dniu 30 grudnia 1982 r. obowiązywał go wkład mieszkaniowy w kwocie 21.600 zł. który zgromadził na książeczce mieszkaniowej w dniu 31 grudnia 1986 r. w kwocie 24.500 zł, co potwierdzają: 1) Pismo BSM w Bełchatowie z dnia 8 kwietnia 2008 r. oraz załącznik do zaświadczenia PKO - Oddział w Bełchatowie z dnia 28 stycznia 1994 r. przesłane przez skarżącego Ministrowi Infrastruktury przy piśmie z dnia 8 kwietnia 2008 r. 2) że wykazana w zaświadczeniu PKO- Oddział w Bełchatowie z dnia 28 stycznia 1994 r. premia gwarancyjna w kwocie 1 715 100 zł jest wyliczona nie na dzień 30 grudnia 1990 r. a tylko na dzień 30 września 1990 r. co potwierdza zaświadczenie PKO BP S.A. Oddział Regionalny w Łodzi z dnia 1 lutego 2001 r. przesłane Ministrowi Infrastruktury już w dniu 21 lutego 2001 r. a więc w terminie 1 miesiąca od jego otrzymania (art. 148 k.p.a.). Wynika z niego, że od dnia 1 października 1990 r. do 31 grudnia 1990 r. od tej premii gwarancyjnej należą się odsetki ustawowe (142%) w kwocie 2 486 895 zł i że stan oszczędności skarżącego na dzień 31 grudnia 1990 r. wynosi kwotę 4 509 195 zł i przekracza kwotę 3 360 000 zł wymaganą przez Ministra Infrastruktury. 2. O wszystkich powstałych okolicznościach, które uległy zmianie i które potwierdzają prawo skarżącego do rekompensaty pieniężnej, został poinformowany Minister Infrastruktury w skardze z dnia 18 sierpnia 2008 r. na swoją bezczynność w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. Stanowisko WSA w Warszawie, że zaskarżona w trybie wznowieniowym decyzja z dnia 28 lutego 2006 r. nie została wydana przez Ministra Infrastruktury, lecz przez Ministra Transportu i Budownictwa, w związku, z czym zarzuty dotyczące nie wyłączania pracowników Ministra Infrastruktury w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji wydanej przez Ministra Transportu i Budownictwa nie mogły mieć znaczenia, jest nieuzasadnione, ponieważ Minister Infrastruktury jest następcy prawnym Ministra Transportu i Budownictwa i są to ci sami pracownicy. Skarżący wyjaśnia, że w piśmie z dnia 9 maja 2008 r. skierowanym do Departamentu Kontroli w Ministerstwie Infrastruktury, żądał wyłączenia Dyrektora i Z-cy Dyrektora Departamentu Orzecznictwa od dalszego udziału w tej sprawie, jednakże nigdy nie zgłaszał tej okoliczności jako przesłanki wznowienia postępowania. Skarżący żądał wyłączenia tych osób z uwagi na ich bezczynność w rozpatrywaniu sprawy lub zniekształcanie stanu faktycznego w sporządzonych pismach do Sądu. Wcześniej wszystkie te okoliczności z zachowaniem terminu 1 miesiąca (art. 148 § 1 k.p.a.) zgłoszone zostały Ministrowi Infrastruktury do protokołu z dnia 1 kwietnia 2008 r. oraz pismach z dnia 8 kwietnia 2008 r., 19 kwietnia 2008 r., 9 maja 2008 r. i 8 grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania z urzędu. Wobec odmowy wznowienia postępowania z urzędu, skarżący złożył własny wniosek w trybie art. 148 § 1 k.p.a., który został przez organ uwzględniony, jednakże żadnej okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania nie rozpatrzył "naruszając wyrok NSA z dnia 09.05.1990 r. sygn. akt I SA 235/90, ONSA, z 2-3 poz.37, stanowiący zasadę prawną że: "Ani Sąd Administracyjny ani organ administracji, nie są związane oceną prawną, jeżeli zaszła zmiana okoliczności faktycznych, przy których sąd poprzednio wyraził tę ocenę prawną". Wynika z powyższego, że oceny prawne wydane w sprawie rekompensaty pieniężnej skarżącego, od 1994 r. nie są wiążące, gdyż wszystkie okoliczności faktyczne uległy zmianie. Żadna z tych zmian nie była zbadana ani przez organ ani przez Sąd. Zmiany te potwierdzają, że skarżący spełnił wszelkie warunki do otrzymania rekompensaty. Zachodzi potrzeba zbadania przez WSA w Warszawie wszystkich okoliczności uzasadniających prawo skarżącego do rekompensaty pieniężnej wymienionych w skardze z dnia 18 sierpnia 2008 r. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. o rekompensatę pieniężną. Skarżący wyjaśnia, że postępowanie w tej sprawie postanowieniem WSA w Warszawie, z dnia 5 grudnia 2008 r., II SAB/Wa 147/08 zostało umorzone a Minister Infrastruktury obciążony został tylko kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w sposób oczywisty nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rolą wojewódzkich sądów administracyjnych jest kontrola zaskarżonych do niego Aktów i czynności organów administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a podejmuje rozstrzygniecie wyłącznie w granicach rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze obowiązkiem sądu jest zbadanie czy zaskarżony do niego akt lub czynność organu administracji publicznej nie narusza także innych, pominiętych w skardze przepisów obowiązującego prawa. Przy czym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skoro więc w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r. Minister Transportu i Budownictwa swoją decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił wznowienia postępowania, a WSA w Warszawie wyrokiem z 19 września 2006 r., II SA/Wa 788/06, oddalił skargę K. L. na tą decyzję, a następnie NSA wyrokiem z 17 stycznia 2008 r. I OSK 1951/06, oddalił skargę kasacyjną, oznacza to, że w kolejnym postępowaniu administracyjnym tym razem dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. organy administracji mogły badać wyłącznie te przesłanki wznowienia postępowania, które ujawniły się dopiero po wydaniu wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., I OSK 1951/06, a odnosiły się bezpośrednio do postępowania zakończonego decyzją, której wznowienia postępowania skarżący się domagał. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania należy złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Jeżeli składający skargę kasacyjną uważał, że pojawiły się w sprawie nowe dowody lub okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. to winien je podnieść we wniosku o wznowienie postępowania skierowanym do organu, który wydał decyzje w I instancji, a nie - jak zresztą sam podnosi w skardze kasacyjnej – w skardze na bezczynność Ministra Infrastruktury z dnia 8 sierpnia 2008 r. rozpoznanej przez WSA w Warszawie w dniu 5 grudnia 2008 r., II SAB/Wa 147/08. Jest więc faktem niewątpliwym, iż termin z art. 148 § 1 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został przez skarżącego zachowany. Organ administracji prawidłowo wiec odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 27 stycznia 2004 r. Z uwagi na przedmiot postępowania administracyjnego dotyczącego wznowienia postępowania nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 -1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 103 poz. 446) przez pozbawienie skarżącego prawa do przysługującego mu z mocy ustawy rekompensaty pieniężnej. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji może badać wyłącznie czy wcześniejsze postępowanie dotknięte było jedną z wad określonych enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. W katalogu tych przesłanek nie mieści się zaś naruszenie prawa materialnego. Ani organ administracji, ani Sąd I instancji nie mogły w rozpoznawanej sprawie zajmować się kwestią naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest nie tylko zupełnie niezasadny, ale dodatkowo błędnie skonstruowany. Sądy administracyjne, co do zasady nie stosują w swoim postępowaniu przepisów k.p.c.. Jeżeli zaś uznać, iż składający skargę kasacyjną pomylił się, bowiem w istocie chodziło mu o naruszenie zasad ogólnych k.p.a., to i tak zarzut ten jest nietrafny, bowiem decydujące znaczenie w sprawie ma właśnie zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z nią decyzja ostateczna może zostać przez organ administracji wzruszona wyłącznie na zasadach i w trybie określonym w przepisach k.p.a. lub przepisach szczególnych. Skoro skarżący domagał się wznowienia postępowania to w takim przypadku jeżeli ono nastąpiłoby oczywiście w sytuacji, w której wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., to przedmiotem postępowania mogło być wyłącznie wystąpienie w sprawie tych przesłanek, a jeżeli one by w istocie wystąpiły, ponowne rozpoznanie sprawy, w której wydana była decyzja ostateczna. Zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie tylko jest źle skonstruowany, ale także niezasadny. Składający skargę kasacyjną nie wskazał bowiem jaki konkretny przepis postępowania naruszył Sąd I instancji nie zauważając, iż organ administracji naruszył art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Abstrahując już od tego, zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej należy przytoczyć precyzyjne zarzuty naruszenia prawa przez sąd i instancji, a nie powoływać się na zgłoszenie tych zarzutów we wcześniejszych skargach do Sądu I instancji. Warto przy tym przypomnieć, iż art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. statuuje jako przesłankę wznowienia postępowania przepadek, iż wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istotne dla sprawy, istniejące przy tym w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał tą decyzję. Przytoczone zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pisma albo powstały już po dacie oddania zaskarżonej decyzji, albo były znane zarówno organowi administracji, jak i Sądom rozpoznającym sprawę zakończoną wyrokiem NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., I OSK 1951/06. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.