IV SA/Po 337/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Bożena Popowska ( spr ) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Szpitala Klinicznego D. J. Centrum Leczenia Obrażeń na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie prawo do świadczenia z opieki zdrowotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. nr [...] z [...] lutego 2009 r. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska Wnioskiem z dnia 02 kwietnia 2008 r. Dyrektor Szpitala Klinicznego D. J.- Centrum Leczenia Obrażeń w W. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wydanie decyzji w sprawie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej A. B. F., leczonego w Klinice Dermatologii Szpitala Klinicznego D.J. w stanie nagłym od 02.04.2008 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. wydaną na podstawie art. 54 ust 1-8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych (tekst jed. Dz. U. 2008, Nr 164, poz. 1027, dalej – ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), Burmistrz Miasta i Gminy S., po rozpatrzeniu sprawy pana A. F., odmówił przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu podał, że na podstawie przeprowadzanego postępowania dowodnego oraz zebranych dokumentów stwierdzono, że Pan F. nie zamieszkuje na terenie gminy. Pracownik socjalny nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, na podstawie którego można dokonać analizy i oceny sytuacji A. F., które stanowią podstawę przyznania w/w świadczenia. Ustalono, iż A. F. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości Z. K. [...], Gm. S., jednak pod tym adresem zamieszkuje od wielu lat inna rodzina. Nadleśnictwo G., które jest administratorem lokalu mieszkalnego poinformowało, iż w aktach Nadleśnictwa nie ma umowy najmu na nazwisko A. F.. Nikomu z sąsiadów nie jest znana Jego sytuacja materialna i rodzinna. Organ podał, że zwrócono się do Komisariatu Policji w S. Z informacji uzyskanych wynika, iż nie figuruje jako osoba poszukiwana przez Policję, jak również nie odbywa kary pozbawienia wolności. Komisariat wskazał prawdopodobny adres, pod jakim Pan F. przebywa bez zameldowania: W.ul. J. [...]. Zdaniem Organu, w kompetencji szpitala w okresie przebywania A. F. na leczeniu było ustalenie miejsca zamieszkania tej osoby i skierowanie pisma o wydanie decyzji do gminy właściwej ze względu na Jej miejsce zamieszkania. Odwołanie od decyzji wniósł Szpital Kliniczny D. J.- Centrum Leczenia Obrażeń w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 8 i 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593), zarządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz naruszenie art. 77 i 7 kpa. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż przepisy art. 54 ust 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie dopuszczają możliwości odmówienia potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej osobom innym niż ubezpieczone z powodu trudności czy niemożności przeprowadzenia wywiadu ze świadczeniobiorcą. Organ uprawniony- Burmistrz S.- nie podjął wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego zbadania sprawy, a obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, wyjaśniającego obciąża - zgodnie z art. 77 kpa - organ administracji. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Skarżącego, wskazanym było przeprowadzenie alternatywnego dla wywiadu środowiskowego ze świadczeniobiorcą postępowania wyjaśniającego w oparciu o informacje pochodzące z innych źródeł i za pomocą wszelkich dostępnych organowi środków dowodowych. Istnieje możliwość zwrócenia się do szeregu instytucji w celu ustalenia miejsca pobytu p. F. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO uznało, iż Miejski Ośrodek poczynił wszelkie starania w kierunku ustalenia miejsca pobytu p. F. Zwrócił się do Centralnego Biura Adresowego, Komisariatu Policji w S., Nadleśnictwa G. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP. Natomiast z przytoczonych argumentów wynika, iż p. F. nie przebywa w miejscu wpisanym w dowodzie osobistym z zamiarem stałego pobytu. W ocenie Organu, ponieważ Pan F. nie przebywa na terenie gminy S., to jej burmistrz nie jest właściwy miejscowo do wydania decyzji w tej sprawie. Skargę na decyzję wniósł Szpital Kliniczny - Centrum Leczenia Obrażeń w W. zarzucając naruszenie prawa materialnego: , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 8 i 12 ustawy o pomocy społecznej, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem Skarżącego, nie potwierdzić prawa do świadczeń opieki zdrowotnej można tylko wówczas, gdy dochód świadczeniobiorcy przekracza obowiązujące kryterium dochodowe lub wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Nadto, organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa, nie wnikając w definicję "osoby bezdomnej" zawartej w ustawie, nie przeprowadził też wnikliwie dowodu alternatywnego w stosunku do wywiadu ze świadczeniobiorcą, a więc uwzględniając informacje pochodzące od sąsiadów, rodziny, czy na podstawie rozeznania środowiska. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty wskazane w swej decyzji, głównie, że burmistrz gminy S. nie jest organem właściwym miejscowo do wydania żądanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmian.- dalej ppsa). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś z art.135 ppsa wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych (tekst jed. Dz. U. 2008, Nr 164, poz. 1027, dalej – ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. W świetle powyższego przepisu, rację ma Skarżący, powołując się na orzecznictwo, z którego wynika, że trudności czy niemożność przeprowadzenia wywiadu ze świadczeniobiorcą nie mogą być powodem odmówienia potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych (wyrok WSA z 27.09.2007, VII SA/Wa 1058/07; LEX nr 374403 oraz wyrok WSA z 21.01.2009, III SA/Kr 902/08; LEX nr 22/2009), ale i rację mają Organy, wskazując na wymóg, by przedmiotową decyzję wydał burmistrz gminy, właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Zgodzić się należy z Organem I instancji, który twierdzi, iż podjął szereg czynności, celem ustalenia miejsca zamieszkania Pana F., ale bez rezultatu. Szkoda jednak, iż Organ nie wyciągnął z tego faktu właściwych wniosków co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie ważące są kwestie procesowoprawne. Chodzi o nieprawidłowe doręczenie decyzji obu instancji - ich adresatowi – Panu A.i B. F. Wobec tej wady obu decyzji, Sąd nie badał ich prawidłowości pod względem materialnoprawnym. W myśl art. 109 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U 2000, Nr 98, poz. 1071 ze z., dalej – kpa), decyzje doręcza się stronom na piśmie. Zdaniem Sądu, A. F. ma przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest "prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy". Doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu uregulowanych w art. 39-49 kpa i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne. Pominięcie strony postępowania przy doręczaniu decyzji może być przesłanką wznowienia postępowania – art. 145 par. 1 pkt 4 kpa. (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4-te, s. 499 i 500). W niniejszej sprawie, organ I instancji wysyłał decyzję na adres zameldowania A. F. (w aktach ksero między k- 20 i k-19), a Organ II instancji wysyłał decyzję na adres gminy (dowody załączone do decyzji). Należy dodać, iż wcześniej organy gminy nie doręczyły A. F. żadnego pisma z pouczeniem o obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie adresu (art. 41 kpa). Żadna z decyzji nie została doręczona Panu F., z uwagi na nieobecność adresata w miejscu zameldowania (dot. decyzji I instancji i II instancji). Pojęcie nieobecności należy odnieść do sytuacji, w której osoba będąca stroną w sprawie, opuściła miejsce stałego zamieszkania – w rozumieniu art.. 25 kc i nie jest znane jej miejsce pobytu (J. Borkowski, j. w. s. 261). Sytuacje, kiedy pisma są kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, normuje przepis art. 48 kpa. Sytuacja "nieznajomości miejsca pobytu danej osoby [w rozumieniu art. 48 § 1 k.p.a.] zaistnieje wówczas, gdy organ w wyniku podjęcia działań ustali, że albo miejsce pobytu strony wynikające z ewidencji ludności nie jest aktualne (osoba nie wykonała ciążącego na niej obowiązku meldunkowego) albo strona ta pozostaje poza wszelką ewidencją (nie dopełniła obowiązku meldunkowego lub z powodu bezdomności)" (patrz B. Majchrzak, "Osoba nieobecna" w rozumieniu art. 34 k.p.a., Kw. Pr. Pub. 2003/4/123). Zgodnie z art. 48 kpa, jeżeli pisma są skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 kpa. W świetle art. 34 kpa, organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Działając na podstawie art. 6 ppsa, Sąd wskazuje, iż według uchwały SN z dnia 9 lutego 1989 r. ( III CZP 117/88, OSNCP 1990, nr 1, poz. 11): "Wyznaczenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 k.r.o. ". Przepis art. 184 § 1 zd. 1 k.r.o. stanowi, że dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. Obowiązkiem kuratora ustanowionego przez sąd jest przede wszystkim o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomienie jej o stanie jej spraw (art. 184 § 2). Kuratora dla osoby nieobecnej ustanawia sąd ostatniego miejsca jej pobytu (art. 601 k.p.c.). Sąd wskazuje na praktykę korzystania przez organy administracji z ww. instytucji prawnej (patrz np. wyrok WSA z 01.04.2009, IV SA/Wa 74/09 oraz wyrok WSA z 30.09.2008, II SA/Ol 505/08 – Centralna Baza Orzeczeń sądów Administracyjnych). Ponownie rozpoznając sprawę, Organ uwzględni uwagi i wskazówki zawarte w niniejszym uzasadnieniu, działając zgodnie z odnośnymi przepisami kpa. W świetle powyższego, wobec niezachowania reguł dotyczących doręczeń decyzji Organów: I i II instancji, należało obie decyzje uchylić na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b ppsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/E. Makosz – Frymus /-/ B. Popowska