I OSK 1461/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 174/09 o odrzuceniu skargi Gminy S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2009 r., [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 174/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Gminy S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2009 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż działający w imieniu Gminy S. O., Burmistrz S. O.h złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2009 r. uchylającą decyzję wydaną w I instancji przez Burmistrza S. O. i umarzającą postępowanie pierwszej instancji, w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z mapy [...] obręb [...] o łącznej powierzchni 1,3544 ha, wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej wybudowanej z udziałem środków Gminy S. O. Sąd stwierdził, iż skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż Burmistrz S. O. wydając decyzję w pierwszej instancji nie działa jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, lecz występuje w jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych ustawowo kompetencji. Organ rozstrzygający w sprawie w pierwszej instancji nie ma uprawnienia do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ drugiej instancji. Sąd zważył także, że gdy organ jest jednocześnie organem jednostki samorządu terytorialnego, interes prawny w zaskarżeniu orzeczenia organu II instancji mogłaby mieć ta jednostka. Jednak w przypadku, gdy organ gminy orzekał w danej sprawie w I instancji, gmina ta traci uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony, bowiem wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Przyjęcie odmiennej wykładni musiałoby - zgodnie z zasadą "Ne quis iudex in propria causa" - skutkować wyłączeniem się danego organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina S. O., reprezentowana przez radcę prawnego A. W. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powłaniem się na brak interesu prawnego skarżącej. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny Gmina S. O. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż gmina jako osoba prawna jest legitymowana do wniesienia skargi, jeżeli wykaże swój interes prawny. Organ administracji publicznej wydający decyzję w sprawie administracyjnej nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i 50 p.p.s.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Burmistrz gminy w zakresie w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie działa w granicach interesu prawnego gminy, lecz w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji. Interes prawny gminy i kompetencje burmistrza do wydawania w pierwszej instancji decyzji to okoliczności pozostające całkowicie bez znaczenia w zakresie przypisanym im przez Sąd. Skarżąca podniosła, iż zasada "Ne quis iudex in propria causa" nie może znaleźć zastosowania, bowiem organ wykonawczy gminy wnosząc skargę w imieniu gminy, w sprawie, w której wcześniej wydał decyzję nie jest uprawnionym do rozpoznania wniesionego przez siebie środka zaskarżenia. Nawet gdyby podzielić zasadność tezy o konieczności wyłączenia się danego organu administracji w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu prawnego reprezentowanej przez niego jednostki, nie oznacza to całkowitej eliminacji interesu prawnego tej jednostki. W ocenie Gminy S. O. Sąd niezasadnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi, sankcjonując nieprawidłowe zapatrywanie organu wyższego stopnia jakoby nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiła materialną ingerencję w treść art. 145 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem ,zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W niniejszej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.z dnia [...] 2009 r. uchylającą decyzję wydaną przez Burmistrza Strzelec Opolskich i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wniósł działający w imieniu Gminy S. O. , Burmistrz S. O. Burmistrz S. O. nie występował w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. W późniejszym czasie pozycja tego organu nie uległa zmianie. Stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy), a nadto wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 39. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta (art. 11a ust. 3). W przedmiotowej sprawie Burmistrz S. O., działając jako organ administracji publicznej pierwszej instancji - wydał decyzję z dnia [...] 2008 r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dopuszczenie zatem do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26). W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. ONSA 2003, z.4, poz. 115). Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 12 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 20/04, niepubl. i postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04 OSK 1685/04 niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 17 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 17/04, niepubl. i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04, postanowienie NSA z dnia 2003 r., II SA/Gd 1831/02, niepubl.). Z tego powodu Sąd pierwszej instancji zasadnie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - odrzucił skargę wniesioną w przez Burmistrza S. O. działającego w imieniu Gminy S. O. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.