II SA/Bd 415/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 22 czerwca 2007 r. nr VIII/60/07 w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za przedszkole 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., powołując się na art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 1572; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.o.") Rada Miejska w S. K. ustaliła opłatę stałą za korzystanie przez dziecko z pobytu w przedszkolu powyżej 5 godzin w wysokości 90 zł miesięcznie od każdego dziecka (§ 1 ust. 1 uchwały), wskazując jednocześnie, że opłata ta nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz odpłatnych zajęć dodatkowych § 1 ust. 2 uchwały). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy B. – P. w B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej, że dopuściła się istotnego naruszenia prawa tj. art. 14 ust. 5 u.s.o. poprzez: – ustalenie opłaty stałej za korzystanie przez dziecko z pobytu w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie w wysokości 90 zł – w sytuacji, kiedy ustawodawca nie przewidział pojęcia "opłaty stałej", – brak wskazania, iż przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe i ogólnikowe ujęcie, że opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz odpłatnych zajęć dodatkowych. W uzasadnieniu Prokurator wskazał na art. 6 u.s.o. określający, warunki uznania za przedszkole publiczne oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola oraz publicznych szkół – określający, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 sierpnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 94/06) Prokurator podniósł, że ustawodawca nie przewidział pojęcia "opłaty stałej". Kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Z kolei odwołując się do piśmiennictwa Prokurator podkreślił, że z art. 14 ust. 5 u.s.o. zapewniającego gminom możliwość pobierania opłat za usługi publicznych przedszkoli nie można wywodzić obowiązku wprowadzania odpłatności. Zakres bezpłatnych świadczeń zdaniem Prokuratora jest wyznaczony przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51 poz. 458; z późn. zm.) Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do tegoż rozporządzenia. Wobec tego opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku nie wymienionych (np. żywienie dzieci czy nauka języków obcych). W uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. należy konkretyzować odpłatne świadczenia przedszkoli, a także samych opłat w stosunku do każdego ze świadczeń dodatkowych, za czym przemawia czytelność usług opiekuńczo – wychowawczych oraz odpowiadający im cennik, co ma znaczenie dla rodziców przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających ich potrzebom oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym. Zdaniem Prokuratora zakwestionowane "opłaty" tak określonych wymogów nie spełniają. Ponadto z zaskarżonej uchwały nie wynika jasno, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe. Jednocześnie organ gminy pośrednio wskazał, że "za odpłatne zajęcie dodatkowe należy się inna opłata". Niewątpliwym jest natomiast, że rada gminy nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne (Prokurator odwołał się w tym miejscu do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 122/07). W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania Rada podniosła, że uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. została uchylona zaskarżona uchwała z dnia [...] czerwca 2007 r. Odnośnie wniosku o oddalenie skargi Rada podkreśliła, że prawidłowa interpretacja art. 14 ust. 5 u.s.o. musi zostać dokonana w oparciu o pozostałe przepisy ustawy określające status prawny przedszkoli publicznych, a także zasady świadczenia przez te przedszkola usług. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 1 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawę programową w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały określało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458; z późn. zm.). Podstawa programowa to obowiązkowy na danym etapie edukacyjnym zestaw treści nauczania oraz umiejętności, które muszą być uwzględnione w programie nauczania. Kryterium realizacji podstawy programowej, statuujące przedszkole publiczne, poza określeniem treści podstawy programowej, odnosi się także do czasu jej realizacji. W przypadku przedszkola czas realizacji podstawy programowej określa statut przedszkola. Statut określa bowiem w szczególności organizację szkoły lub placówki (art. 61 ust.1 pkt 4 u.s.o.). Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61 poz. 624) statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola, w tym przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. W § 3 ust. 4 Statutu Przedszkola Publicznego nr 1 w S.K. zawarty został zapis, że czas przedszkola wynosi 11,5 godzin dziennie, w tym 5 godzin przeznaczonych na realizację podstawy programowej. Ponadto § 10 ust. 2 pkt 4 statutu ramowego stanowi, że statut przedszkola określa zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący. Wynika z tego przepisu, że jednym z założeń systemowych edukacji przedszkolnej jest odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu. Wyjątkiem od tej zasady jest gwarancja bezpłatnej opieki przedszkolnej w zakresie realizacji podstawy programowej wyznaczonej kryterium treści i czasu jej realizacji. Jednoznacznie też wynika ze wskazanego przepisu, że odpłatność jest za pobyt dziecka w przedszkolu. Dyspozycje ww. rozporządzenia realizuje § 5 statutu Przedszkola Publicznego nr 1 w S. K, zgodnie z którym świadczenia udzielane przez przedszkole są nieodpłatne w zakresie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej przez Ministra Edukacji Narodowej (ust.1), natomiast wysokość opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego ustala się zgodnie z bieżącą uchwałą Rady Miejskiej w sprawie opłaty stałej (ust.2). Powyższe zdaniem Rady prowadzi do wniosku, że w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz aktów władztwa zakładowego dookreślony został zakres świadczonych przez Przedszkole Publiczne nr 1 w S. K. świadczeń edukacyjnych realizowanych bezpłatnie, jak i świadczeń odpłatnych. Ponadto powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowi delegację dla rady gminy do ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu. Organ podkreślił, że przedszkole jest instytucją opiekuńczo – wychowawczą powołaną w celu zapewnienia właściwych warunków rozwoju fizycznego, umysłowego, emocjonalnego i społecznego oraz pomocy rodzicom w zapewnieniu dzieciom opieki wychowawczej. Nie jest zakładem usługowym z wywieszonym cennikiem usług. Przedszkole realizuje przede wszystkim zadania systemu edukacyjnego zapewniającego dzieciom opiekę i edukację. Może zaoferować dodatkowe usługi lub świadczenia wychodzące poza ramy standardów, ale może realizować również wyłącznie swoją działalność. Nie zmienia to faktu, że również w zakresie podstawowej działalności korzystanie z przedszkoli jest odpłatne w zakresie wykraczającym poza ramy czasowe realizacji podstawy programowej. Zdaniem Rady nie można – jak uczynił to skarżący – utożsamiać podstawy programowej z listą realizowanych świadczeń lub zajęć. Jak wynika z treści najnowszej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie sposób w oparciu o nią sporządzić zamkniętej listy świadczeń czy zajęć objętych zakresem bezpłatnych usług edukacyjnych. Dlatego istotne jest powiązanie treści podstawy programowej z obowiązkowym czasem jej realizacji. Przedszkolem publicznym jest wobec tego przedszkole, który przez czas wskazany w statucie, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, realizuje nieodpłatnie podstawę programową wychowania przedszkolnego. Treści zawarte w podstawie programowej determinują całą działalność przedszkola i mogą być realizowane także poza wyznaczonym przepisami prawa czasem. Niemniej korzystanie z usług placówki ponad czas niezbędny do zrealizowania podstaw programowej, określony w statucie, nosi cechy odpłatności. Wobec ustalenia, iż podstawa programowa nie określa jakichkolwiek świadczeń, całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie, iż opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń nie wymienionych w załączniku określającym podstawę programową. Nie można zdaniem Rady zgodzić się także z twierdzeniem, iż z art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika obowiązek konkretyzowania odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należało rozważyć wniosek Rady o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2007 r. uchwałą z dnia [...] maja 2009 r., co spełnia przesłankę z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Istotne znaczenie dla tej kwestii ma charakter prawny zaskarżonej uchwały rady gminy. Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III Lu 167/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń") stanowisko, że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, w stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Stwierdzając, że mamy do czynienia z aktem prawa, należy z kolei zauważyć, że zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą (por. E. Łętowska [w:] "System prawa prywatnego. Tom 5. Prawo zobowiązań – część ogólna", Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2006, str. 97). Uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. W przedmiotowej sprawie ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały, takich jak np. domaganie się od rodziców czy opiekunów określonej na podstawie uchwały zapłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. W tym kontekście istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co – jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego pociąga za sobą także tą konsekwencję, że nie istnieje wynikająca z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) przeszkoda, w postaci upływu roku od dnia podjęcia uchwały, do stwierdzenia jej nieważności. Przechodząc z kolei do meritum sprawy Sąd uznał zarzuty Prokuratora za zasadne. Wbrew twierdzeniom Rady, bezpłatność pobytu dziecka w przedszkolu nie tyle zależy od tego, jak długo dziecko przebywa w przedszkolu (tj. do 5 godzin, podczas których realizowane jest wychowanie i nauczanie w zakresie co najmniej podstawy programowej), ale od samego charakteru zajęć wychowawczych i nauczania, jakie są prowadzone podczas pobytu dziecka w przedszkolu. Stosownie do art. 6 pkt 1 u.s.o. przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; w przepisie tym nie wskazano, że wymóg ten podlega ograniczeniu czasowemu. Ramy czasowe wykonywania tego obowiązku, wskazane w rozporządzeniu określającym ramowy statut przedszkola, mają wyłącznie charakter organizacyjny, co wynika z treści art. 60 ust. 2 u.s.o., będącym upoważnieniem ustawowym do wydania rozporządzenia w przedmiocie statutu ramowego. Oznacza to, że o ile nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest ono bezpłatne. Fakt, że dziecko może przebywać w przedszkolu dłużej niż 5 godzin dziennie nie jest równoznaczne z przekroczeniem podstaw programowych wychowania przedszkolnego (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, opubl. w CBOSA). Zasadnie wskazuje Prokurator, że art. 14 ust. 5 u.s.o. nie przewiduje możliwości ustalenia opłaty stałej. Treść art. 14 ust. 5 u.s.o. nie wskazuje na możliwość ustalenia opłaty "za pobyt" dziecka w przedszkolu – co mogłoby prowadzić do wniosku o możliwości ustalenia opłaty stałej, zależnej jedynie od czasu pobytu. Wskazany przepis daje jedynie podstawę do ustalenia przez radę gminy "opłaty za świadczenia" prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Należy zauważyć, że przedstawiony pogląd o braku możliwości ustalenia opłaty stałej na podstawie wskazanego przepisu utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV S/Wr 94/06, z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08, ww. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Konieczność konkretyzowania w wydawanych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają pobierać opłaty w celu realizacji wynika natomiast z potrzeby zapewnienia weryfikacji, czy opłatą stałą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o., do którego to przepisu ustawodawca odesłał wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 u.s.o. Powyższych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w zaskarżonej uchwale. Ustalenie opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zapis uchwały zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez przedszkola publiczne jak i rozmiaru tychże usług. Uznając, że w konsekwencji takiej regulacji doszło do istotnego naruszenia prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, Sąd stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.