II SAB/Go 26/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2009 r. sprawy ze skargi D.B. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...]r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2008, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. (data wpływu do organu) emerytowany funkcjonariusz Policji D.B. wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2008, "zgodnie z normą przysługującą jak w złożonych wnioskach oraz z nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami". Wywodziła, iż należnego świadczenia została bezprawnie pozbawiona, przy czym powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. w sprawie IV SA/Gl 434/06 oraz utrzymujący go w mocy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 953/07. W odpowiedzi na powyższe podanie Komendant Powiatowy Policji, pismem informacyjnym z [...] marca 2009 r. udzielił wnioskodawczyni wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U Nr 100 poz. 919) zostały uchylone w wyniku jego nowelizacji, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem Komendanta decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano i wypłacano na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji. Przy czym nie było praktyki wydawania decyzji administracyjnej. Komendant stwierdził, iż uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie - z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 2006 r. wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od 1 stycznia 2006 r. Organ wskazał, iż zostały uchylone przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2008 r. żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. W związku ze zmianą przepisów wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik w wyniku uchylenia przepisów stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej więc nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej. Odnosząc się do powoływanych we wniosku wyroków wskazał, iż nieprawdą jest by orzeczenia te potwierdzały prawo byłych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego, dotyczyły one bowiem jedynie niedopuszczalności orzekania o wygaśnięciu decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika na podstawie przepisu art. 162 § 1 Kpa. Komendant wskazał, iż decyzja przyznająca wnioskodawczyni sporny ekwiwalent stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmian w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek ten został wywołany uchyleniem podstawy prawnej w oparciu o którą następowało ustalanie uprawnień dla emerytów i rencistów (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia). Wywodził ponadto, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie III RN 69/02, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, który to pogląd w drodze analogii przyjąć należy także w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił, iż zdaniem Trybunału, nowelizacja rozporządzenia cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika nie narusza ani ustawy o Policji ani Konstytucji zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. D.B. wniosła do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na "bezczynność organu administracji publicznej oraz o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego", z powołaniem na przepisy art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i art. 36 Kpa. W uzasadnieniu strona wskazała, iż mimo złożenia wniosku otrzymała od Komendanta Powiatowego Policji jedynie pismo z dnia [...] marca 2009 r., które nie zawiera elementów decyzji ani postanowienia, określonych w przepisach art. 107, art. 123 i 124 Kpa. Wywodziła, iż wywołana jej wnioskiem procedura administracyjna powinna zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, nadto podała swoje stanowisko w zakresie prawa do wypłaty spornego równoważnika wypływającego wprost z przepisów ustawy o Policji. W konsekwencji strona zakwestionowała ocenę prawną i stanowisko organu zaprezentowane w ww. piśmie oraz podniosła, iż zmiana rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, nie może jej pozbawić prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nabytego z mocy ustawy. W związku z powyższym strona wniosła o wypłatę zaległego równoważnika pieniężnego lub wydanie stosownej decyzji administracyjnej, bowiem brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku w formie decyzji administracyjnej zamyka drogę dochodzenia jej praw przed sądem Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w całości podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Policji, zgodnie z którym niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Organ stwierdził, iż nowelizacja ww. rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. polegająca na uchyleniu § 8 i 9 ust. 2 skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2006 r., a więc nigdy nie określono jej uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, na podstawie uchylonego § 8 ww. rozporządzenia i nie wydano decyzji administracyjnej w tym zakresie. Nadto Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt 953/07, na który powołuje się wnioskująca, odnosi się do sytuacji prawnej emeryta policyjnego zwolnionego ze służby przed 1 stycznia 2006 r. i któremu określono uprawnienia do przedmiotowego świadczenia na mocy § 8 (później uchylonego nowelizacją rozporządzenia MSWiA). Wyrok ów nie odnosi się do sytuacji, w jakiej znalazła się D.B., gdyż nie otrzymała jako emeryt policyjny decyzji przyznającej równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ podkreślił, iż ani ustawa o Policji ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie zawierają rozstrzygnięcia co do przyznania tego równoważnika emerytom i rencistom policyjnym. Zgodnie z treścią art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, w ocenie organu, że emeryt policyjny posiada uprawnienia domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Organ podkreślił, że aby sprawa miała charakter sprawy administracyjnej i mogła podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej muszą zachodzić łącznie następujące warunki: 1) musi istnieć organ władny do podjęcia decyzji, 2) musi istnieć strona postępowania czyli podmiot legitymujący się interesem prawnym 3) musi istnieć przedmiot sprawy. Przesłanki takie nie zaistniały w sprawie wniosku D.B. z [...] marca 2009 r., gdyż z dniem 1.01.2006 r. nie istnieją organy władne do podjęcia decyzji w tym zakresie, nie ma także strony postępowania w rozumieniu kpa, brak jest też przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż stanowisko Komendanta Powiatowego Policji zaprezentowane w piśmie z [...] marca 2009 r. nie jest obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów. D.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie jej wniosku z [...] marca 2009 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za lata 2007 i 2008. W uzasadnieniu skarżącą podała, iż otrzymała odpowiedź na swój wniosek w formie pisma z [...] marca 2009 r., a nie decyzji administracyjnej. W związku z tym złożyła zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji do organu nadrzędnego tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji. W piśmie z [...] kwietnia 2009 r. organ poinformował, iż sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji. Strona podniosła, że Komendant Powiatowy Policji uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej na zasadzie art. 104 Kpa, a brak takiej decyzji zamyka skarżącej drogę dochodzenia praw przed sądem. W ocenie skarżącej wyjaśnienia Komendanta Powiatowego Policji całkowicie obala wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3.07.2008 r. sygn. SAB/Wa 68/08. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie jako niezasadnej i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Wskazywał też dodatkowo na fakt, iż obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku składania oświadczeń mieszkaniowych. Zdaniem organu sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Nie istnieje bowiem organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, a także brak jest przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiot skargi stanowi bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, do którego skarżąca – emerytowany funkcjonariusz Policji - skierowała w dniu [...] marca 2009 r. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007 i 2008. Organ ten pismem z [...] marca 2009 r. poinformował stronę, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W związku z takim przedmiotem sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako ppsa) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, a mianowicie, gdy sprawa powinna zostać zakończona: - decyzją administracyjną; - postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty; - postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, - pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ppsa, skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność organu polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu - wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Po otrzymaniu pisma informującego Komendanta Powiatowego Policji D.B. wniosła do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie w trybie art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 K.p.a., w którym wskazywała na niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Po uzyskaniu odpowiedzi organu wyższego stopnia na powyższe zażalenie, skarżąca wniosła skargę na bezczynności Komendanta Powiatowego Policji do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku skargi na bezczynności organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z art. 35 Kpa lub ustalonego zgodnie z art. 36 Kpa. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983 r., sygn. SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony. Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną, może się wszakże kwalifikować do rozpatrzenia w trybie skargowym lub wnioskowym (dział VIII Kpa), a także w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Organ administracyjny jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć ją wydając decyzję administracyjną (por. J.Borkowski w: Adamiak. J Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, wyd 8, Warszawa 2006, str. 14-15) Zasadne jest stanowisko organów, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004 str. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa). Dodać należy, że w pewnych przypadkach organ administracyjny musi stwierdzić niedopuszczalność orzekania o prawach lub obowiązkach stron i czyni to również przez wydanie decyzji. Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2009 r. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność przesądzała w istocie o uznaniu, iż organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż z faktu przyznania uprzednio skarżącej decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po stronie skarżącej jako emerytki policyjnej - uprawnienia tego samego typu. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji (o ile nie została wcześniej wyeliminowana innym aktem z obrotu prawnego). Ustanie stosunku służby, w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia emerytalnego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, iż zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, ekwiwalentów - inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny) na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. W tej kwestii wskazać należy, iż uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2004 r. nr 8 poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do 31 grudnia 2005 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 - wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U Nr 100 poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r., przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U z 2005 r. Nr 266 poz. 2246). W związku z dokonaną nowelizacją podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. W doktrynie w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (patrz: T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP 1992 nr 7). Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. Skoro więc w rozporządzeniu nowelizującym ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Omawiając stan prawny związany z prawem emerytowanego funkcjonariusza Policji do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego należy mieć również na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 roku w sprawie U 4/08. Dotyczył on kwestii zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, poz. 633) z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.) oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże zważywszy na analogiczne zasady regulacji prawnych dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz identyczny sposób ich zmiany stanowisko Trybunału odnieść należy również do kwestii uprawnień emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku dotyczącego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Analizując regulacje ustawy o Policji, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku i rozważając jaki jest krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Trybunał uznał, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Trybunał uznał również, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przytoczony wyrok Trybunału nie rozstrzyga jednakże samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela – emerytowanego funkcjonariusza Policji w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu czy też wypłaty świadczenia. Z akt sprawy wynika, iż D.B. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2006 r. Jednocześnie bezsporna w sprawie pozostaje okoliczność, iż po zwolnieniu ze służby nie orzekano w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie uprawnienia skarżącej (jako emeryta/rencisty policyjnego) do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Nadto z akt sprawy, w szczególności także z wniosków i oświadczeń skarżącej nie wynika, czy wcześniej tj. przed wnioskiem z [...] marca 2009 r. zwracała się ona do właściwego organu o ustalenie prawa do przedmiotowego równoważnika. Z tych między innymi powodów analiza treści wniosku oraz zażalenia skarżącej, nasuwa wątpliwości, co do rzeczywistej treści jej żądania kierowanego do Komendanta Powiatowego Policji. W doktrynie oraz orzecznictwie sadów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż jedynie wnikliwe i precyzyjne ustalenie żądania wnioskodawcy warunkuje prawidłowość dokonanej przez organ administracji publicznej oceny co do charakteru tego żądania, a w konsekwencji trybu jego rozpoznania. Wnioskodawca jako inicjator postępowania, domagający się od organu administracji publicznej podjęcia konkretnych działań (wydania aktu, czynności) decyduje o przedmiocie swojego żądania, a wobec istnienia w tym przedmiocie wątpliwości, organ nie może z pominięciem strony dokonywać samowolnego interpretowania, czy też "przekształcania" żądania strony. W takim przypadku, na zasadzie art. 9 Kpa, organ winien wezwać stronę do sprecyzowania żądania, udzielając jednocześnie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten obejmuje cały tok postępowania, od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją, przy czym udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania oraz doprowadzenie do sprecyzowania żądania w sposób dostateczny dla możliwości jego rozpoznania i ewentualnie rozstrzygnięcia, ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Przedmiotowym podaniem z [...] marca 2009 r. D.B. jako emerytowany funkcjonariusz policji wniosła o "wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu, bezprawnie mnie pozbawionego za lata 2007 i 2008, zgodnie z normą (...) nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami". W zażaleniu z [...] marca 2009 r. strona zarzuciła bezczynność Komendanta Powiatowego Policji wobec powyższego wniosku oraz wniosła o ponowne rozpoznanie "wniosku w sprawie o wypłatę równoważnika (...)". W uzasadnieniu strona podniosła, iż domaga się "wypłaty zaległego równoważnika" lub wydania stosownej decyzji administracyjnej, bowiem otrzymała jedynie pismo, które nie spełnia wymogów decyzji ani postanowienia. Takie sformułowanie wniosku nasuwa więc wątpliwości czy skarżąca domaga się w istocie, tak jak zinterpretował to organ, odrębnego orzeczenia (ustalenia) o prawie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007 i 2008, czy też, jak wskazywałaby na to treść wniosku - żąda jedynie wypłaty równoważnika (w jej ocenie należnego jej z mocy praw lub wcześniejszych decyzji). Sąd zważył, iż powyższe rozróżnienie, z uwzględnieniem wcześniejszych wywodów co do zakresu regulacji Kpa, ma istotne znaczenie z punktu widzenia sposobu rozstrzygnięcia o żądaniu strony. O ile bowiem, co do zasady, żądanie od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia (przyznania) prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariusza policji (analogicznie emeryta/rencisty upoważnionego do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego), ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, indywidualizowanej w drodze decyzji administracyjnej bowiem łączy się ze stosunkiem służby, to już samo zgłoszenie temu organowi żądania "wypłaty równoważnika" jako "należnego" i "zaległego" (a nie indywidualizacji – ustalenia prawa podmiotowego), nie będzie podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności Żądanie zapłaty nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie, w ocenie Sądu, nie ma bowiem charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej lecz sprawy cywilnej, wobec czego mimo kierowania go do organu administracji, dochodzenie takiego żądania może nastąpić jedynie w trybie postępowania cywilnego. Z akt sprawy nie wynika, iżby Komendant Powiatowy Policji, którego bezczynność stanowi przedmiot skargi, analizował charakter żądania strony z uwzględnieniem powyższych różnic i wątpliwości. Także treść pisma informacyjnego z [...] marca 2009 r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie w jaki sposób organ zinterpretował rzeczywistą treść żądania D.B.. W ocenie Sądu, samowolne "zinterpretowanie" treści żądania strony przez organy administracji publicznej było niedopuszczalne i mogło doprowadzić, do rozstrzygnięcia o innym żądaniu, niż przez stronę zgłoszone. Nadto wymaga szczególnego podkreślenia, iż rozważania merytoryczne zawarte w owym piśmie zawierają szereg odniesień do okoliczności, które nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, co prowadzi do wniosku, iż organ nie ustalił także wszechstronnie i wnikliwie stanu faktycznego sprawy. Przykładowo można wskazać, iż skarżąca wnioskowała o wypłatę równoważnika za remont lokalu za lata 2007 i 2008, a nie jak błędnie wskazał organ 2006-2008. Niezrozumiałym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest również wywód, iż: "decyzja o przyznaniu omawianego świadczenia, którą pani posiada, stałą się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek taki został wywołany uchyleniem z dniem 1.01.2006 r. podstawy prawnej (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia) do istnienia uprawnień dla emerytów (rencistów) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". W aktach sprawy brak jest bowiem decyzji administracyjnej, która ustalałaby prawo skarżącej jako emerytki policyjnej do przedmiotowego ekwiwalentu. Ponadto bezsporny jest fakt, iż zwolnienie skarżącej ze służby w Policji nastąpiło po 1.01.2006 r. - z dniem [...] lutego 2006 r., co oznacza, iż ewentualne orzekanie w przedmiocie uprawnień skarżącej jako emeryta policyjnego (w tym prawa do ekwiwalentu) nie mogło nastąpić przed tą datą. Ponadto przy założeniu, iż taka decyzja zostałaby wcześniej wobec skarżącej jako emerytki policyjnej wydana, organ powołując się na fakt jej wygaśnięcia "z mocy prawa" nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał. Nadto organ nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby taką decyzję ostateczną z obrotu prawnego. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wyprowadza się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa, uchylającego moc decyzji administracyjnych lub nakazującego stwierdzenie ich wygaśnięcia, wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (rozdział 12 i 13 Kpa). Rozpoznając zażalenie strony, Komendant Wojewódzki Policji rozpatrywał podanie strony jako dotyczące żądania ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia w stosunku do osoby, która korzysta z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W tym kontekście uznał, iż Komendant Powiatowy Policji nie uchybił przepisom co do sposobu i trybu postępowania, bowiem tak określone żądanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie wymaga rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stanowisko to w ocenie Sądu jest nieuprawnione. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej (§ 3). Przywołana regulacja zakłada zatem pewien automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania, oczywiście przy założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, a organ jest właściwy w sprawie. Organ winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 kpa). W tym miejscu wskazania wymaga, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, organ może pozostawić go bez rozpoznania jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 Kpa, czyli wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, może przekazać go organowi właściwemu (art. 66 i 66 § 1 Kpa) albo na podstawie art. 66 § 1 i 3 Kpa dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku. W innych przypadkach wniosek strony, co do zasady, powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 Kpa polega na wydaniu decyzji merytorycznej czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kpa). W piśmiennictwie wskazuje się, że ze względu na moment w jakim powstaje przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, można mówić o bezprzedmiotowości pierwotnej (uprzedniej) i wtórnej (następczej). Ta pierwsza zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe już w chwili jego wszczęcia, a zatem zostało wszczęte mimo, iż nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Wtórna bezprzedmiotowość postępowania ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy przeszkoda do merytorycznego załatwienia sprawy powstaje w toku postępowania przed organem administracji publicznej (por. R. Kędziora, Komentarz Kpa, C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 533). Tytułem przykładu można podać, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei gdy zmiana przepisów pozbawia konkretny organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania, to organ ten zobowiązany jest umorzyć postępowanie, a wniosek strony o wszczęcie postępowania przekazać do załatwienia organowi właściwemu (por. wyrok NSA z 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000 nr 7-8, p. 110). Jednocześnie wskazać należy, że gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. (patrz: wyrok SN z 18 października 1995 r. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 nr 10, poz. 138; postanowienie SN z 13 lipca 1983 r. II SA 593/83 ONSA 1983 nr 2, poz. 55). Sąd nie podziela stanowiska organu, iż wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie. W podaniu złożonym [...] marca 2009 r. D.B., powołując się na ustawę o Policji i nabyte prawa, jako jej emerytowany funkcjonariusz wniosła o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Dodatkowo w zażaleniu na niezałatwienia swej sprawy w terminie strona sprecyzowała, iż swoje żądanie opiera na przepisach art. 88 i 91 ustawy o Policji. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Skarżąca, powołując się na swój interes prawny, znajdujący w jej ocenie oparcie w przepisach ustawy o Policji, żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia o jej żądaniu w formie decyzji administracyjnej, jako właściwej do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. To oczekiwanie strony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić jako uzasadnione. Podkreślić należy, iż o legitymacji procesowej strony (art. 28 K.p.a.) i możliwości rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze władczego orzeczenia organu administracji nie decyduje zasadność zgłoszonego żądania. Przy założeniu, że skarżąca ubiega się o przyznanie jej prawa do równoważnika za remont lokalu, to wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 Kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 roku w sprawie III SAB/Gd 4/09 ). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r.) nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Oznacza to że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2008 r. jest Komendant Powiatowy Policji (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Uwzględniając powyższe uwagi należało stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami Kpa, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. Skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego z dnia [...] marca 2009 r., było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy. Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd ocenia jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności i w przypadku uznania, że taka sytuacja w okolicznościach danej sprawy w istocie istnieje może jedynie - zgodnie z art. 149 p.p.s.a. - zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Z punktu widzenia zasadności skargi na bezczynność bez znaczenia są przyczyny, z powodu których organ administracyjny nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w przepisanym terminie (wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988 nr 1, póz. 13). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Już bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa), a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 Kpa). Zgodnie z art. 36 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, wskazując przyczyny zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten spoczywa na organie również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy powstała z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność ma miejsce zaraz po upływie tych terminów, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Zaznaczyć również należy, iż w literaturze przyjmuje się, że zażalenie i skarga na bezczynność mogą być wykorzystywane nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych - oceny dorozumianej lub wyrażonej wyraźnie np. w stosownym piśmie wyjaśniającym. U podstaw zażalenia lub skarbi na bezczynność administracji może zatem leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. T. Kretkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004 r., str. 122). Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, w szczególności niejednoznaczna treść żądania strony, Sąd na mocy art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Termin do załatwienia wniosku został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu stosownie do przepisu art. 286 § 2 ppsa . Rozpoznając sprawę właściwy - zgodnie z powyższymi wywodami - organ administracji zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić treść żądania strony i okoliczności sprawy, a następnie rozpatrzyć wniosek skarżącej, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w formie właściwej dla charakteru jej żądania. Nie można bowiem wykluczyć, iż skarżąca po wyczerpaniu trybu administracyjnego, zainteresowana będzie dochodzeniem, w jej ocenie należnego jej uprawnienia, na drodze postępowania cywilnego.