II SAB/Bd 22/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi U. C. na bezczynność Wojewody K. w przedmiocie waloryzacji świadczenia odszkodowawczego 1. zobowiązuje Wojewodę K. do wydania w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt administracyjnych, decyzji administracyjnej w sprawie waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody K. z dnia [...] Nr [...], 2. zasądza od Wojewody K. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na pas drogowy autostrady A – 1 nieruchomości stanowiącej własność skarżącej U. C., położonej w obrębie M. i N. M. gmina D., oznaczonej jako działki o nr [...],[...] i [...]. Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2000r. Nr [...]. Skarga na decyzję Prezesa UMiRM została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2003 r. (sygn. akt I SA 1646/01). W wyniku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (w trakcie której zapadło kilka decyzji organów I i II instancji) Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za ww. wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Skarga U. C. na decyzję Ministra została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 574/04). W dniu [...] maja 2004 r. [...] Urząd Wojewódzki w B. dokonał polecenia przelewu kwoty [...] zł na rzecz U. C. tytułem odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2003 r. (k. 140 akt administracyjnych [...], teczka 3). Pismem z dnia [...] września 2008 r. skarżąca U. C. złożyła zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] wykonania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie odszkodowania. Zdaniem skarżącej Wojewoda wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie podjął decyzji o waloryzacji ustalonego odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że zażalenie jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Minister wskazał, że stosownie do art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.g.n.") wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Z treści tego przepisu nie wynika, aby waloryzacja wymagała jakiejkolwiek formy prawnej ani też aby – w razie sporu – wyłącznie dopuszczalna była droga postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (w tej kwestii Minister wskazał na wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 762/05, LEX nr 209639). Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia przekonanie, że powołany przepis – jako szczególny w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c. – przekazywał sprawę waloryzacji, z istoty cywilną, do właściwości innych organów niż sądy powszechne. Zdaniem Ministra waloryzacja ustalonego odszkodowania należy do czynności materialno – technicznych podejmowanych przez organ administracji po zakończeniu postępowania. Ponadto, ponieważ w przedmiotowej sprawie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to ten podmiot – a nie Wojewoda – jest właściwy do waloryzacji ustalonego odszkodowania. U. C. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wniosła skargę, którą następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. sprecyzowała jako skargę na bezczynność Wojewody wykonania prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżąca podniosła, że Wojewoda nie dokonał w drodze decyzji administracyjnej zapowiedzianej w treści decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. waloryzacji odszkodowania na dzień wypłaty. Decyzją tą Wojewoda sam siebie ustanowił jako organ odpowiedzialny za wydanie decyzji waloryzującej odszkodowanie. Na właściwość Wojewody do dokonania waloryzacji wskazuje też treść art. 132 ust. 3 u.g.n. Odmienne twierdzenie Ministra Infrastruktury jest twierdzeniem dowolnym, nie znajdującym oparcia w prawie. Ponadto zdaniem skarżącej w zakresie działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie leży wydawanie decyzji administracyjnych. Skarżąca podkreśliła, że waloryzacja ma zapewnić "słuszne odszkodowanie" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zgłoszenie żądania wypłaty odszkodowania przy zastosowaniu mechanizmów waloryzacji stanowi roszczenie cywilnoprawne. Wprawdzie źródłem tego roszczenia jest decyzja ustalająca odszkodowanie, lecz nie jest możliwe rozstrzyganie o nim w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest to bowiem sprawa z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c., ewentualny zaś spór między stronami co do wysokości dokonanej waloryzacji kwoty odszkodowania może zostać rozstrzygnięty przed właściwym sądem powszechnym (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 432/05 oraz NSA w wyroku z dnia [...] czerwca 1992 r., sygn. akt SA 17/92). Ponadto Wojewoda zauważył, że organem właściwym do wypłaty odszkodowania był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, on jest zatem podmiotem właściwym do waloryzacji odszkodowania. Na rozprawie skarżąca sprecyzowała, że oczekuje od organu wydania decyzji podwyższającej wysokość odszkodowania od momentu jego przyznania, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, którą miał obowiązek prowadzić lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przedmiotowej sprawie istotne jest przede wszystkim rozstrzygnięcie, jaki charakter - cywilnoprawny czy administracyjnoprawny, ma ustalenie wysokości waloryzacji odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. Przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721; z późn. zm.), który był podstawą decyzji ustalającej odszkodowanie dla skarżącej za wywłaszczoną nieruchomość, w ust. 3 przewiduje waloryzację tegoż odszkodowania. Wskazany przepis stwierdza mianowicie, że odszkodowanie "podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości". Odesłanie do "zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" oznacza, że w tej kwestii mają zastosowanie określające owe zasady przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie art. 140 u.g.n. Ten przepis również nie określa, jaki charakter prawny należy przypisać waloryzacji odszkodowania. Nie czynią tego także inne przepisy u.g.n., w tym art. 132 ust. 3 u.g.n., wprowadzający, analogicznie jak art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., obowiązek waloryzacji ustalonego odszkodowania, bez jednoczesnego określenia formy rozstrzygania o waloryzacji. Biorąc pod uwagę sposób ustalania waloryzacji Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony na tle art. 132 ust. 3 u.g.n., że rozstrzygnięcie w przedmiocie waloryzacji ma charakter rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08, LEX nr 478286). Waloryzacja o bowiem "dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku, gdy norma prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taki kierunek wykładni wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa." Skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, także wymaga zachowania tej samej formy tj. formy decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu zasadnie przy tym skarżąca wskazuje, że organem właściwym w przedmiocie waloryzacji jest wojewoda. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w art. 22 ust. 1 stwierdza, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Oznacza to, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem jej pod pas drogowy autostrady koszt odszkodowania obciąża ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego; Dz. U. Nr 267, poz. 2251; z późn. zm.). Ponoszenie kosztów jakiegoś działania administracyjnego nie jest jednakże równoznaczne z kompetencją do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej w tym zakresie (por. finansowanie przez budżet Państwa zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, w których właściwymi do orzekania są organy jednostek samorządu terytorialnego). Mając zaś na względzie – jak wyżej wskazano, że waloryzacja jest uaktualnieniem wysokości odszkodowania, należy w konsekwencji przyjąć, że organem właściwym do ustalenia waloryzacji jest ten sam organ, który ustalił odszkodowanie, tj. w przedmiotowej sprawie – Wojewoda [...]. W kontrolowanej sprawie, pomimo wniosku skarżącej Wojewoda nie podjął czynności w postępowaniu mającym na celu ustalenie czy i w jakiej wysokości powinna nastąpić waloryzacja odszkodowania, pomimo że – jak wynika z powyższych rozważań – był zobowiązany do wszczęcia takiego postępowania i dokonania w nim stosownego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy, mając na względzie wysokość wniesionego przez skarżącą wpisu.