II SA/Po 363/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/E. Brychcy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) znak (...), po rozpatrzeniu wniosku M. T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele biurowe, w budynku położonym na działce nr (...) ark. mapy (...) obręb (...) przy ul. (...) w P. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i J. O. oraz J. B., którzy wskazali, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskazano, iż funkcja planowanej inwestycji powinna być zgodna z istniejącą funkcją zabudowy na działkach sąsiednich oraz zakwestionowano rzetelność i obiektywność przywołanej w decyzji analizy funkcji zabudowy działek sąsiednich. Wskazano wreszcie, że wnioskodawca dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na wykuciu dodatkowych otworów okiennych oraz drzwi w budynku mieszkalnym w celu dostosowania tej jego części na cele działalności gospodarczej, co było ściśle powiązane ze zmianą sposobu użytkowania budynku, o którą następnie wystąpił. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżona decyzję Prezydenta Miasta P. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że wnioskodawca - M. T., dokonał bez stosownych pozwoleń adaptacji obiektu dla potrzeb planowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz zmiany sposobu użytkowanie części budynku mieszkalnego na cele biurowe. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, prowadzone postępowanie administracyjne winno odbyć się wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jako podstawę powyższego stanowiska organ odwoławczy wskazał art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, wobec rozpoczęcia przebudowy oraz dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu zarówno bez decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak i pozwolenia na budowę, prowadzenie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśniono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wyprzedzać musi realizację inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezzasadnie przyjęło, że skarżący zrealizował inwestycję wskazaną we wniosku jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Wskazano również, iż wniosek skarżącego i sama decyzja ustalająca warunki zabudowy, dotyczyły wyłącznie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji niejako rozszerzył ten zakres na przebudowę obiektu i bezpodstawnie uznał na tej podstawie, że z uwagi na rozpoczęcie przebudowy, prowadzenie postępowania w oparciu o ustawę regulującą sprawy dotyczące zagospodarowania przestrzennego jest bezpodstawne. Skarżący wskazał ponadto, iż zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., przywrócony został poprzedni sposób użytkowania nieruchomości. Stąd konieczne jest, w celu umożliwienia dokonania przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania, uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Po wpłynięcie do Sądu sprawa powyższa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. II SA/Po 535/08. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu skargi M. T., decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r., wydaną na podstawie art. 54 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyliło decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2008 r. w całości. W uzasadnieniu powyższej decyzji autokontrolnej organ odwoławczy wskazał, iż dla oceny skutków samowoli związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku bez wymaganych pozwoleń, właściwe są przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazano, że w rozstrzygnięciu Kolegium z dnia (...) kwietnia 2008 r., umarzającym postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, nie uwzględniono orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, w uzasadnieniu którego wskazano, że możliwe jest uzyskanie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w toku trwającego postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tych warunkach decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 r. należało wycofać z obrotu prawnego, a odwołania J. B. oraz D. i J. O. oraz uwagi M. T. rozpoznać ponownie. Na wskazaną wyżej decyzję autokontrolną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. i J. O. oraz J. B. Skarżący zarzucili, iż przytoczone przez organ II instancji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło wyłącznie legalizacji samowoli budowlanej, gdy tymczasem przedmiotem toczącego się postępowania było wydanie decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele biurowe. Wskazano, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji autokontrolnej dotyczyło jedynie kwestii legalizacji samowoli budowlanej, a nie zgodności planowanej inwestycji ze wszystkimi warunkami zawartymi w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Skarga powyższa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. II SA/Po 650/08. Po wpłynięciu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na decyzję z dnia (...) czerwca 2008 r., sprawa ze skargi M. T. na decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 r. została zawieszona do czasu rozpatrzenia sprawy II SA/Po 650/08 (postanowienie Sądu z dnia 04 września 2008 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 04 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 650/08, uchylił decyzję autokontrolną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2008 r. Sąd wskazał, że przedmiotem toczącego się przed Prezydentem Miasta P. oraz przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania nie było postępowanie rozbiórkowe, o którym mowa w art. 48 prawa budowlanego. Tym samym wyrażone na gruncie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie dało podstaw do przyjęcia, iż uwagi Trybunału dotyczące legalizacji obiektów budowlanych należało odnieść do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r. postępowanie w sprawie o sygn. II SA/Po 535/08 zostało podjęte i wpisane do rejestru pod nową sygnaturą II SA/Po 363/09. Na rozprawie przeprowadzonej przed tut. Sądem w dniu 11 sierpnia 2009 r. skarżący M. T. oświadczył, że przywrócił stan poprzedni wszystkich obiektów budowlanych i do dnia dzisiejszego nie prowadzi w spornym obiekcie działalności gospodarczej i usługowej, co zostało potwierdzone przez organy nadzoru budowlanego. Stąd jest on dalej zainteresowany uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zaprzestanie prowadzenia przez skarżącego działalności na terenie spornej nieruchomości potwierdzili uczestnicy postępowania – D. J. małżonkowie O., wnosząc o oddalenie skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania z uwagi na wydaną decyzję autokontrolą. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotem zaskarżenia w badanym przypadku jest decyzja organu odwoławczego, którą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele biurowe. Podstawę prawną dla takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa). Zważyć należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez uczestników postępowania od decyzji ustalającej warunki zabudowy, przy czym z akt administracyjnych sprawy wynika, iż sąsiedzi inwestora - zarazem uczestnicy niniejszego postępowania, kwestionowali przed organem nadzoru budowlanego dokonanie przez inwestora zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Orzecznictwo administracyjne przez lata przyjmowało, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło dla obiektu już wybudowanego, musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1199/06 LEX nr 352395). Zaskarżona decyzja jest niewątpliwie przejawem tej linii orzeczniczej, której jednakże Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy ściśle wiąże się z uzyskaniem pozwolenia na budowę jak również decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że o ile uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi konieczny warunek wystąpienia do właściwego organu budowlanego o wydanie decyzji dotyczących możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi każdorazowo oznaczać rozpoczęcia realizacji inwestycji. Jak wskazał Zdzisław Kostka w zdaniu odrębnym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 maja 2008 r. w sprawie o sygn. II OSK 426/07, celem wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale "informacja" o możliwym sposobie zagospodarowania terenu, która nie musi służyć osobistym zamierzeniom inwestycyjnym wnioskodawcy. W konsekwencji przyjąć należy, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Stąd za wadliwą należy uznać konkluzję organu II instancji stwierdzającą, że zrealizowanie inwestycji przez inwestora skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkuje wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od tego, czy zamierzenia inwestycyjne zostały już zrealizowane. Bez znaczenia bowiem dla postępowania pozostaje stwierdzenie, czy konkretny teren jest zagospodarowany i w jaki sposób - z bezprzedmiotowością powyższego postępowania ma się bowiem do czynienia wyłącznie wówczas, gdy nie istnieje zamierzenie inwestycyjne, o czym może przesądzić jedynie wnioskodawca (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 15 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 30/07). Odnosząc poczynione powyżej uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ II instancji uznał, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela, bowiem jak wyżej wskazano, realizacja inwestycji nie zamyka drogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy uregulowanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie niemożliwe było przesądzenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 04 lutego 2009 r., w przedmiotowej sprawie nie zostało w żaden sposób wyjaśnione przez organ odwoławczy, na jakiej podstawie przyjęto, wbrew temu co podnosił inwestor, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w niniejszym przypadku rzeczywiście doszło i że ta samowola istniała w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a także iż zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się z przeprowadzeniem robót budowlanych. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, iż doszło do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, co na rozprawie potwierdził skarżący, jak i pozostający z nim w sporze uczestnicy postępowania. W takiej sytuacji nie można odmówić skarżącemu prawa do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, którą być może zamierza przedłożyć na etapie przyszłej planowanej zmiany sposobu użytkowania zabudowań znajdujących się na spornej działce. Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo braku przesłanek uzasadniających wydanie takiego rozstrzygnięcia. Tym samym Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę merytorycznie i odnieść się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy MK