II SA/Wr 179/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi spółki A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru instalacji nośnika reklamowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 757zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem kosztów postępowania sądowego W dniu 26 września 2008 r. A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zgłosiła Prezydentowi W. zamiar instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego typu ML na fundamencie przestawnym przy ul. W. we W. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] AM-2, obręb [...]. Z załączonego do zgłoszenia opisu wynika, że planowane zamierzenie stanowić ma tablicę o wymiarach zewnętrznych 3,75m x 2,78m ustawioną na przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, prefabrykowanej żelbetowej podstawie o wymiarach 1,6m x 2,4m i o wysokości 0,5 m. Tablica umieszczona ma być na słupie z rur salowych, przytwierdzonym do żelbetowej podstawy. Postanowieniem z dnia 3 października 2008 r. Prezydent W., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o: prawidłowo wypełnione oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; ostateczną decyzję o warunkach zabudowy; decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków – w terminie do dnia 20 października 2008 r. Wobec faktu, że strona w wyznaczonym terminie nie przedstawiła wszystkich żądanych dokumentów decyzją z dnia 23 października 2008 r. nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że strona w uzupełnieniu zgłoszenia przedstawiła jedynie prawidłowo wypełnione oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, natomiast nie przedłożyła ani decyzji o warunkach zabudowy ani decyzji konserwatora zabytków. Wobec nieuzupełnienia zgłoszenia, wniesienie sprzeciwu było konieczne. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A. wniosła o jej uchylenie i o umorzenie postępowania. Odwołujący się zarzucił, że organ nie był uprawniony do nałożenia na stronę obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy – co wprost wynika z brzmienia art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane jako, że ustawodawca nie wskazał w nim na obowiązek załączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy (w przeciwieństwie do art. 33 ust. 2 odnoszącego się do pozwolenia na budowę, w którym to przepisie taki obowiązek wyraźnie wyartykułowano). W ocenie odwołującego się prawo do żądania uzupełniającego złożenia odpowiednich szkiców lub rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień oraz opinii wymaganych odrębnymi przepisami, ograniczone jest innymi przepisami Prawa budowlanego. Prawo to nie może być traktowane rozszerzająco. Zdaniem inwestora organ nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust.2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż nie przyznano mu prawa do żądania dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 3 października 2008 r. Przyjęcie możliwości wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 w sytuacji nieuzupełnienia zgłoszenia o dokumenty których organ nie ma prawa żądać, powoduje sytuację w której sprzeciw mógłby być wniesiony, po wcześniejszym żądaniu uzupełnienia zgłoszenia o cokolwiek. W ocenie odwołującego się, bezzasadne było żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie znajdowało również podstaw żądanie przedłożenia decyzji konserwatora zabytków, skoro instalacja nie będzie wykonywana na obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków. Wojewoda D. w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 9 lutego 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na mocy art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane część inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych i termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw (art. 30 ust. 2 ustawy). W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie istotny jest fakt, że realizacja planowanego zamierzenia ma nastąpić na obszarze nie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wymaga uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek ten wynika z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn.zm.). Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku (art. 59 ust. 2). Słusznie również, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga uzyskania na podstawie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków, z racji położenia nieruchomości na której ma być zrealizowana inwestycja na terenie zespołu urbanistycznego Przedmieścia [...], które figuruje w rejestrze zabytków pod nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził jednakże, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne. Istotny jest bowiem fakt, że projektowaną tablicę należy uznać za wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, będące budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowane. Ponieważ z art. 3 pkt 6 ustawy wynika, że wykonanie takiego obiektu w określonym miejscu jest budową, zatem w przypadku wykonania urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1). Wyjątki od zasady nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę określone zostały w art. 29 ustawy. Stosownie do ust.2 pkt 6 przywołanego przepisu, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Organ podkreślił jednak, że wykonania robót polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych trwale związanych w gruntem, które są budowlami. Ich budowa nie została zwolniona w art. 29 ust. 1 ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja takich urządzeń, niezależnie od miejsca usytuowania wymaga pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że pomimo, iż w zgłoszeniu i dołączonym do niego opisie inwestor podkreśla, że tablica reklamowa ustawiona zostanie na "przestawnej, nietrwale połączonej z gruntem prefabrykowanej, żelbetowej podstawie" to jednak objęta zgłoszeniem inwestycja dotyczy obiektu wolnostojącego, trwale związanego z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem decyduje bowiem odpowiedni techniczny sposób powiązania z gruntem, wytrzymujący siłę wiatru i innych warunków atmosferycznych, nawet jeżeli nie jest zagłębiony w ziemi. Przedmiotowa inwestycja przewiduje takie powiązanie poprzez oparcie konstrukcji na podstawie żelbetowej z betonu, w której osadzonych jest 6 kotew. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego nie można tej inwestycji rozpatrywać w kategoriach instalowana tablic i urządzeń reklamowych. Reasumując Wojewoda wskazał, że zgodne z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Mimo zatem niepełnego i przez to niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawarte w niej rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wprowadził w uzasadnieniu dodatkową przyczynę wniesienia sprzeciwu, nie objętą decyzją organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego wprowadzenie tej przyczyny ma na celu uzasadnienie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżący podnosi, że stwierdzenie przez Wojewodę faktu niepełności uzasadnienia powinno skutkować uchyleniem decyzji pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. a nie uzasadnianiem prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Odnosząc się do argumentacji Wojewody strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, z tego względu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem. Wobec tego rodzaju obiektów ma zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy wskazujący na wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przy instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. A zatem instalacja przedmiotowego urządzenia wymaga zgłoszenia. Na poparcie tego stanowiska strona skarżąca powołała cały szereg orzeczeń sądów administracyjnych w których przyjmowano, że instalacja takiego urządzenia reklamowego jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia. Ponadto strona skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu podnosząc dodatkowo, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej na niewłaściwej podstawie prawnej. Konkludując stwierdziła, że stanowisko organów jest niezgodne z duchem wprowadzonych w ostatnich latach zmian do Prawa budowlanego. Od lat ustawodawca wprowadza zmiany polegające na odformalizowaniu procesu budowlanego rozszerzając zakres inwestycji nie podlegających reglamentacji prawnej lub podlegających mniej sformalizowanej formie (zgłoszeniu). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a - Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Dokonana według przedstawionych kryteriów sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Zastosowanie się do zawartych w nich zasad istotnie rzutuje bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zgodne były co do tego, że należy wnieść sprzeciw do zgłoszonego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego polegającego na instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego. Podstawę dla podjęcia stosownego rozstrzygnięcia stwarzał zatem przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który w poszczególnych normach wymienia odrębne podstawy wniesienia sprzeciwu. Wyróżnić przy tym należy sprzeciw wniesiony ze względów formalnych (art. 30 ust. 2) oraz sprzeciw z przyczyn merytorycznych (art. 30 ust. 6). Lektura obu zaskarżonych aktów wskazuje, że każdy z orzekających organów przyjął - w istocie - inną podstawę prawną dla zgłoszenia sprzeciwu. I tak, organ pierwszej instancji uznał, że zgłoszenie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wymaga przez stronę skarżącą przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia konserwatora zabytków, gdyż nieruchomość na której inwestycja miałaby być zrealizowana nie jest objęta planem miejscowym a ponadto wpisana jest do rejestru zabytków. Nieuzupełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie zgłoszenia uprawniało, w ocenie tegoż organu, do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Oznacza to, że organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw wyłącznie ze względów formalnych, nie dokonując w ogóle oceny pod kątem okoliczności określonych w art. 30 ust. 6 ustawy. Natomiast organ odwoławczy uznając prawidłowość samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej (co do zgłoszenia sprzeciwu), zasadniczo jako podstawę dla jego wniesienia wskazał przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, argumentując, że zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wniosek taki wyprowadzić należy z lektury uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w której najpierw stwierdzono, że realizacja planowanego zamierzenia zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji konserwatora zabytków – o czym stanowi art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a następnie podniesiono, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest niepełne, gdyż realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga pozwolenia na budowę, co daje podstawę do wniesienia sprzeciwu z przywołaniem art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy twierdząc, że zamierzenie inwestycyjne wymaga pozwolenia na budowę, nie dokonał oceny zasadności nałożenia na stronę obowiązku uzupełniania zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy oraz o decyzję konserwatora zabytków, w kontekście przedstawionej przez niego podstawy wniesienia sprzeciwu. Wojewoda powinien bowiem – również ze względu na zarzuty odwołania - rozważyć zasadność nałożenia na stronę kwestionowanych obowiązków, mając na uwadze, że art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane pozwala organowi skorzystać z tego uprawnienia w razie konieczności. Jeżeli więc Wojewoda tylko na podstawie przedłożonych i nieuzupełnionych przez inwestora dokumentów był w stanie ustalić, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, niezrozumiała jest konieczność nałożenia na stronę obowiązku dokumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie konieczność o której mowa w przywołanym przepisie zaistnieje wówczas, gdy zgłoszenie nie jest kompletne co uniemożliwia organowi należytą jego ocenę i podjęcie decyzji co do dalszych kroków w kontekście regulacji zawartych w art. 30 ust. 6 i ust. 7 ustawy. W przypadku, gdy organ na podstawie przedłożonych dokumentów jest natomiast w stanie ustalić, że dla inwestycji wymagane jest pozwolenie na budowę, uzupełnienie zgłoszenia o inne decyzje i pozwolenia, które są warunkiem wydania pozwolenia na budowę, nie wydaje się na tym etapie konieczne. Do tej kwestii organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, podobnie jak nie ustosunkował się jasno i czytelnie do zarzutów odwołującego się wskazujących na brak podstaw do żądania uzupełnienia wniosku o decyzję o warunkach zabudowy i o decyzję konserwatora zabytków poprzestając na stwierdzeniu, że planowana inwestycja wymaga tych decyzji. Uzasadniając w tym względzie swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał jedynie - dla obowiązku dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dla decyzji konserwatora zabytków – przepis art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który taki wymóg nakłada przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w przypadku robót budowlanych prowadzonych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Wojewoda ograniczył się do przywołania wskazanych przepisów nie wyjaśniając, czy uważa - a jeżeli tak to dlaczego - że przepisy te znajdują również zastosowanie w "postępowaniu zgłoszeniowym", choć np. art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie odwołuje się do pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ drugiej instancji nie ocenił w pełni prawidłowości postanowienia Prezydenta W. z dnia 3 października 2008 r., zwłaszcza w odniesieniu do żądania przedstawienia decyzji konserwatora zabytków (na marginesie należy zauważyć, że organ pierwszej instancji wskazuje na decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków zaś organ drugiej instancji na decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). Dodatkowo ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia decyzji, nie wynika na jakiej podstawie oparto twierdzenie, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, położona jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W aktach brak urzędowych dowodów potwierdzających fakt istnienia decyzji odpowiedniego organu o wpisie tego obszaru do rejestru zabytków (za taki dowód uznać nie można internetowego wydruku wykazu właścicieli i władających dla działki nr 6 załączonego do zgłoszenia). Stanowisko organu w tym względzie nie może więc być poddane prawidłowej weryfikacji, co uzasadniania również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron postępowania oraz dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów prawa i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Powyższe oznacza również, że Wojewoda wbrew zasadzie dwuinstancyjności nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, zasadniczo ograniczając się do oceny pod względem okoliczności wskazanych w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Przedstawione wyżej wywody potwierdzają ponadto, że Wojewoda podejmując zaskarżoną decyzję przyjął – jak już to zaznaczono - inną niż organ pierwszej instancji materialną podstawę wniesienia sprzeciwu. Podkreślania wymaga również, że argumentacja odwołująca się do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jako do podstawy wniesienia sprzeciwu, pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wojewoda wprowadzając tę podstawę wniesienia sprzeciwu bez należytej kontroli i oceny podstawy wniesienia sprzeciwu wskazanej przez organ pierwszej instancji (tylko względy formalne) dokonał zatem swoistego uzupełnienia a w zasadzie zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez wskazanie w uzasadnieniu swojej decyzji zupełnie nowej argumentacji, która uzasadniać miała to rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji w takim kształcie tworzy sytuację, w której strona uzyskuje stanowisko organu odwoławczego podjęte na podstawie zupełnie nowych przesłanek ustawowych, do których nie może już się odnieść w toku instancji. Tym samym strona została pozbawiona możliwości ubiegania się o kontrolę podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu, która wykazana została dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok tut. Sądu z dnia 13 maja 2009 r. II SA/Wr 117/09). Wobec argumentacji zawartej w decyzji Wojewody trzeba zatem przyjąć, że uznał on, że istnieją podstawy do wniesienia sprzeciwu, ale z innych powodów niż wskazane przez organ pierwszej instancji. Co do zasady Sąd podziela pogląd Wojewody wskazujący na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przy realizacji tego typu inwestycji, niemniej jednak nie można pominąć, że to dopiero organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów Prawa budowlanego brak było podstaw do zwolnienia niniejszej inwestycji z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podejmując zaskarżoną decyzję Wojewoda nie powinien jednak zapominać o obowiązku przestrzegania norm prawa procesowego. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" który zawarty jest w zastosowanym przez niego przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. powinien być rozumiany tak, że powtórne, nowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji – a więc, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania do takiej samej konkluzji jak organ pierwszej instancji zarówno co do stanu faktycznego, konieczności zastosowania konkretnych norm prawnych i ich interpretacji jak też ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Tymczasem, w niniejszej sprawie, organ odwoławczy doszedł do tych samych konkluzji co organ pierwszej instancji ale przy zastosowaniu innej normy prawa materialnego. Przedstawiona wcześniej argumentacja prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można wskazania przez Wojewodę przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jako podstawy wniesienia sprzeciwu traktować jedynie jako uzupełnienia uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Nie sposób również nie zauważyć sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji organu odwoławczego a jej uzasadnieniem. Organ odwoławczy stosuje bowiem przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaznaczając jednocześnie, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest niepełne. To oznacza, że organ ten akceptuje pozostałe elementy decyzji pierwszej instancji, zwłaszcza rozstrzygnięcie i przywołaną w niej podstawę prawną. W takiej sytuacji, dokonane w toku kontroli instancyjnej uzupełnienie uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji lub też jego poprawienie, powinno odbyć się granicach normy prawa materialnego zastosowanej przez ten organ. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda uzupełnił (poprawiając) uzasadnienie decyzji Prezydenta przez przywołanie innej materialnoprawnej podstawy dla wniesienia sprzeciwu, co jak już wcześniej zauważono, stanowi nie tyle uzupełnienie uzasadnienia co raczej zmianę podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie wskazywał przecież art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jako podstawy wniesienia sprzeciwu, trudno zatem aby uzasadniał zastosowanie tej normy. W rezultacie uprawniony jest wniosek, że organ odwoławczy zaskarżonym rozstrzygnięciem doprowadził do sytuacji, w której naruszono w istotny sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czym ograniczono również gwarancje procesowe strony. W tym względzie wskazać należy na orzecznictwo sadów administracyjnych. I tak np. w wyroku z dnia 19 września 2007r. (IV SA/Wa 140/07, LEX nr 372513) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, który należy podzielić, że "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)". Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z 28 marca 2006 r. (w sprawie II OSK 664/05, Lex 198350) i z dnia 23 listopada 2006 r. (I OSK 451/06, Lex 290649). Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty Sąd stwierdził, że wykazane uchybienia przepisów prawa procesowego nie pozwalają na utrzymanie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji jako naruszającej w istotny sposób art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku stosowania przez Sąd przy orzeczeniach uwzględniających skargę przepisu art. 152 tej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 tego aktu.