II SA/Rz 450/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały -skargę oddala- Przedmiotem skargi Zarządu Powiatu N. (zwany dalej Zarządem) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (zwany dalej Wojewodą) z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Wojewoda na mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził nieważność dwóch uchwał Zarządu nr [...] z dnia [...] października 2008 r. o uchyleniu uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N. oraz uchwały nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie unieważnienia konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N. Na podstawie przesłanych do Sądu akt administracyjnych zrekonstruowano następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu [...] października 2008 r. Zarząd uchwałą nr [...] uchylił uchwałę Zarządu nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N. W tym samym dniu Zarząd uchwałą nr [....] unieważnił konkurs na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N. przeprowadzony w dniu 29 marca 2007 r. Wojewoda w dniu 19 lutego 2009 r. zwrócił się do Starosty N. o przedstawienie uchwał Zarządu z dnia [...] października 2008 r. o Nr [...] i Nr [...] wraz z wyjaśnieniami. W odpowiedzi na to wezwanie, Starosta Powiatu N. wyjaśnił, iż podstawą podjęcia uchwał o unieważnieniu konkursu na kandydata na dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N. (zwane dalej RCEZ) było wykrycie nieprawidłowości podczas wyłaniania przedstawicieli Rady Pedagogicznej RCEZ do komisji konkursowej. Nieprawidłowości te zostały zgłoszone przez grupę 40 nauczycieli zatrudnionych w RCEZ. Ich zarzuty zostały potwierdzone przez Zarząd Powiatu. Powodem unieważnienia uchwał był fakt niezachowania trybu tajnego głosowania podczas wyboru przedstawicieli Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej. Wojewoda po wszczęciu postępowania nadzorczego wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym stwierdził nieważność uchwał Zarządu z dnia [...] października 2008 r. nr [....] w sprawie uchylenia uchwały własnej o powołaniu komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora RCEZ oraz z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu na kandydata na Dyrektora RCEZ. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, iż głównym powodem podjęcia zakwestionowanych uchwał była skarga około 40 nauczycieli RCEZ na zaistniałe nieprawidłowości przy wyłaniania komisji konkursowej. Według Organu nadzoru dokonany wybór przedstawicieli rad pedagogicznych RCEZ do komisji konkursowej w kontekście przedłożonych przez Starostę dokumentów uznał za prawidłowy. Według § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 189, poz 1855; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie konkursu), organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego odrzucenia oferty, 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania bez wymaganej obecności 2/3 jej członków, 3) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Stanowisko Zarządu wyrażone w uchwale nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu na kandydata na dyrektora RCEZ jest według Wojewody błędne. Treść § 8 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia wprost i bezpośrednio odnosi się do wystąpienia nieprawidłowości, które mogą zaistnieć w czasie przeprowadzania postępowania konkursowego, a nie przeprowadzenia czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania, którym są wybory przedstawicieli rady pedagogicznej. To stanowisko znajduje według Wojewody potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w wyroku z 3 lipca 2007 r. sygn. I OSK 593/07, stwierdził, iż nieprawidłowości, o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie konkursu, dotyczyć mogą wyłącznie postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Z tej przyczyny brak było podstaw do podjęcia kwestionowanej uchwały w oparciu o art. 36a ust. 3 i 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.; zwana dalej u.s.o.) i § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie konkursu. Dlatego też koniecznym było stwierdzenie nieważności uchwał Zarządu. Skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody złożył w imieniu Zarządu właściwie umocowany radca prawny. W petitum skargi pełnomocnik strony wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Literalna wykładnia przepisów u.s.o. nie pozostawia wątpliwości, że nieprawidłowości, które wystąpiły przy powołaniu komisji konkursowej są nieprawidłowościami postępowania konkursowego, a więc tymi, o których stanowi § 8 rozporządzenia w sprawie konkursu. Mogły być one podstawą dla unieważnienia konkursu przez Zarząd. Dla poparcia tych twierdzeń, pełnomocnik Strony powołał się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 15 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Ol 1007/07, z którego wynika, że uchwała rady pedagogicznej szkoły w przedmiocie wyboru członków komisji konkursowej jest czynnością podjętą w trakcie postępowania mającego na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły lub placówki. Organ nadzoru nie wskazał w swym rozstrzygnięciu powodów jego wydania, a to uniemożliwia stronie przedstawienie poglądów w tym zakresie. Strona przytoczyła też argument dotyczący skierowania do P. Kuratora Oświaty w R. prośby o zaopiniowanie odwołania Dyrektora RCEZ wskazując na unieważnienie konkursu. Do pisma zawierającego opinię załączono uchwały nr [...] i [...] Zarządu Powiatu N. z [...] października 2008 r. W dniu 16 lutego 2009 r. P. Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię w przedmiocie odwołania dyrektora wskazując jako podstawę tej opinii fakt podjęcia uchwały unieważniającej konkurs na dyrektora RCEZ. Ponieważ kurator wykonuje w imieniu Wojewody zadania i kompetencje w zakresie oświaty, to po otrzymaniu uchwał Zarządu powinien był przekazać je Wojewodzie w celu wszczęcia postępowania nadzorczego. Tymczasem P. Kurator Oświaty w R. zaakceptował fakt unieważnienia konkursu i przyczyny tego unieważnienia. Strona skarżącą postawiła tezę, że skoro uchwały Zarządu wpłynęły do P. Kuratora Oświaty w R. 20 stycznia 2009 r. to termin do stwierdzenia ich nieważności przez Wojewodę upłynął 19 lutego 2009 r. Tym samym Wojewoda naruszył przepis określony w art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.). Według tej regulacji o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W treści odpowiedzi ustosunkowano się do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 15 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Ol 1007/07. Stwierdzono, że to orzeczenie zapadło w innym stanie faktycznym. WSA swym w postanowieniu wskazał, co prawda, że powołanie komisji konkursowej stanowi część postępowania mającego na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły lub placówki oświatowej. Dokonując subsumcji skład orzekający powołał wyroki sądów niedotyczących postępowania bezpośrednio związanego z wyborem dyrektora szkoły lub placówki. Ponieważ przepisy prawa nie określają sposobu przeprowadzenia wyborów przedstawicieli rady pedagogicznej do komisji konkursowej, a w szczególności, iż taki wybór powinien nastąpić w głosowaniu tajnym, to Zarząd nie miał uprawnień, aby uznać, że istnieje przesłanka do uchylenia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej. Te kwestie pozostawione są ocenie przedstawicieli wybieranych do składu komisji konkursowej. Wojewoda odpowiadając na zarzut nie wskazania w rozstrzygnięciu powodów stwierdzenia nieważności uchwał wyjaśnił, że powody te zostały wskazane na stronach nr 2 i 3 rozstrzygnięcia nadzorczego. Zasygnalizowano także, iż uchwała uchylająca uchwałę w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na Dyrektora RCEZ i uchwała unieważniająca konkurs na dyrektora placówki zapadły po upływie półtora roku od przeprowadzenia konkursu. W tym okresie czasu doszło pomimo istnienia uchwały o powołaniu komisji konkursowej do powołania nowej komisji konkursowej i przeprowadzenia nowego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, co zakończyło się wybraniem innego kandydata i powierzeniem mu stanowiska dyrektora szkoły. Z tej przyczyny Organ nadzoru był zobowiązany do łącznego zbadania w trybie nadzoru zarówno uchwały nr [...] jak i uchwały [...]. Uchwały te według Organu nadzoru są z sobą ściśle powiązane. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór pomiędzy Wojewodą a skarżącym Zarządem Powiatu wynika z odmiennej interpretacji przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.; zwana dalej u.s.o.), a także przepisów wykonawczych do tej ustawy regulujących postępowanie konkursowe na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Zarząd Powiatu prezentuje stanowisko, według którego pierwszą czynnością w postępowaniu konkursowym na kandydata na dyrektora szkoły jest powołanie komisji konkursowej na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o. w brzmieniu przed 22 kwietnia 2009 r. Ponieważ powołanie komisji konkursowej przez organ prowadzący szkołę lub placówkę jest czynnością postępowania konkursowego, to w sytuacji, gdy zostaną dostrzeżone nieprawidłowości w powołaniu członków komisji, które mogły wpłynąć na wynik konkursu, istnieją według Zarządu podstawy do unieważnienia konkursu oraz zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia. Podstawę normatywną unieważnienia konkursu zdaniem skarżącego zawiera w takiej sytuacji § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 189, poz. 1855; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie konkursu). Podany przepis został wskazany w podstawie prawnej uchwały Zarządu Powiatu z [...] października 2008 r. nr [...] o unieważnieniu konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N. przeprowadzonego 29 marca 2007 r. Unieważnienie konkursu pozostaje w związku z uchwałą nr [...] z [...] października 2008 r. o uchyleniu przez Zarząd Powiatu N. uchwały własnej z [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N. Wymienione uchwały Zarządu Powiatu obejmuje zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Skład orzekający WSA w Rzeszowie podziela stanowisko organu nadzoru o istotnym naruszeniu przez Zarząd Powiatu N. przepisów art. 36a ust. 3 i 5 u.s.o. oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie konkursu, a tym samym o braku podstaw do wydania przez organ powiatu uchwał z [...] października 2008 r. nr [...] oraz nr [...]. Powołanie komisji konkursowej nie jest bowiem czynnością postępowania konkursowego w znaczeniu przyjętym w § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie konkursu. Zdaniem Sądu należy wyraźnie oddzielić działanie organu prowadzącego szkołę lub placówkę polegające do powołania komisji konkursowej oraz samo postępowanie konkursowe, które prowadzi komisja konkursowa. Postępowanie konkursowe to zespół czynności zmierzających do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w ramach konkursu na to stanowisko. Zostało ono uregulowane przepisami rozporządzenia w sprawie konkursu. Organem wyłącznie właściwym do przeprowadzenia postępowania jest komisja konkursowa. O właściwości tego organu świadczy treść § 4 ust. 1 ab initio rozporządzenia w sprawie konkursu, według którego komisja rozpoczyna postępowanie konkursowe (...). Postępowania konkursowego nie rozpoczyna i nie prowadzi organ prowadzący szkołę, lecz powołana przez ten organ komisja. Jego zadaniem jest wykreowanie komisji zdolnej do wszczęcia i zakończenia postępowania konkursowego. . Jeżeli komisja konkursowa nie zostanie powołana, to nie można też mówić o ewentualnym rozpoczęciu postępowania konkursowego. Środki nadzorcze przewidziane dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę w § 8 rozporządzenia w sprawie konkursu mogą być podejmowane jedynie wobec czynności komisji rozpoczętych zgodnie z § 4 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia. Nieprawidłowości w działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu podjęte przed rozpoczęciem postępowania konkursowego przez Komisję, nie mogą decydować o unieważnieniu konkursu i zarządzeniu ponownego jego przeprowadzenia na podstawie § 8 pkt 3 rozporządzenia, gdyż nie są to czynności postępowania konkursowego. Twierdzenie skarżącego, iż pierwszą czynnością postępowania konkursowego jest powołanie komisji nie może zostać uwzględnione nie tylko z przyczyn przedstawionych powyżej ale także dlatego, że art. 36a ust. 5 zd. 1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym przed 22 kwietnia 2009 r., nie wskazuje jako rozpoczęcia postępowania konkursowego wyłonienia członków komisji. W przepisie tym jest mowa o powołaniu komisji w celu przeprowadzenia konkursu, co w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie konkursu należy interpretować, jako działanie zmierzające do wyłonienia organu właściwego rzeczowo do rozpoczęcia postępowania konkursowego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2007 r. sygn. I OSK 593/07. Został on wydany w podobnych do niniejszej sprawy okolicznościach prawnych i faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji, że nieprawidłowości, o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie konkursu, dotyczyć mogą wyłącznie postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Za czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania konkursowego uznano wybór członków komisji konkursowej. Stanowisko to znalazło akceptację WSA w Rzeszowie w wyroku z 21 maja 2009 r. sygn. II SA/Rz 23/09. Skład orzekający nie podziela, z powodów wyżej zaznaczonych, poglądu wyrażonego w postanowieniu WSA w Olsztynie z 15 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Ol 1007/07. Nie można pominąć, iż orzeczenie powołane przez Zarząd Powiatu zapadło w istotnie odmiennych od rozpatrywanych okolicznościach faktycznych. Skarżący oprócz niewłaściwego odczytania przez Wojewodę art. 36a ust. 5 u.s.o. oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie konkursu zarzuca organowi nadzoru, iż stwierdził nieważność jego uchwał po terminie określonym w art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; zwana dalej u.s.p.). Należy przypomnieć, iż z mocy art. 79 ust. 1 u.s.p. o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Strona w swej skardze podkreśla, iż w związku z doręczeniem uchwał nr [...] i nr [...] P. Kuratorowi Oświaty w dniu 20 stycznia 2009 r. termin na stwierdzenie nieważności tych uchwał upłynął 19 lutego 2009 r. Wobec tak sformułowanego zarzutu podkreślić wypada, iż zgodnie z literalną treścią art. 79 ust. 1 u.s.p. termin na wszczęcie postępowania nadzorczego rozpoczyna się w dniu doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia organu powiatu. Natomiast według art. 76 ust. 1 u.s.p. organem nadzoru nad działalnością powiatu jest Prezes Rady Ministrów, wojewoda a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Zarówno ten przepis u.s.p. jak również pozostałe przepisy ustrojowe nie określają kuratora oświaty organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Przeciwko temu nie świadczy umiejscowienie kuratora oświaty w strukturach administracji terenowej podległej wojewodzie. Ponieważ kurator oświaty nie jest organem nadzoru, termin na stwierdzenie nieważności uchwał organów nie rozpoczął się w dniu 20 stycznia 2009 r. Na podstawie przesłanych do Sądu akt ustalono, że zakwestionowane uchwały zostały doręczone Wojewodzie w dniu 5 marca 2009 r. (pismo Starosty N. z 25 lutego 2009 r. [...]). Wojewoda wydając w dniu 2 kwietnia 2009 r. rozstrzygnięcie nadzorcze zmieścił się w terminie ustalonym w art. 79 ust. 1 u.s.p. Kolejny zarzut opiera się na braku uzasadnienia stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu N. nr [...] o uchyleniu uchwały Zarządu Powiatu N. Nr [...] z [...] marca 2007 r. w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w N. Wojewoda słusznie zauważa w odpowiedzi na skargę, że powody stwierdzenia nieważności tej uchwały Zarządu zostały wyeksponowane na stronie 2 i 3 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ wyjaśnił Zarządowi, że dokonany wybór przedstawicieli rad pedagogicznych do komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora w kontekście przedłożonych dokumentów należy uznać za prawidłowy. Słusznie też Wojewoda podkreśla w odpowiedzi na skargę, że w zaistniałych okolicznościach organ nadzoru był zobligowany do łącznego zbadania w trybie nadzoru zarówno uchwały nr [...] i uchwały nr [...]. Nielegalność uchwały nr [...] wpływa w sposób oczywisty na podstawy podjęcia przez Zarząd uchwały nr [...]. Te ustalenia prowadzą do wniosku, że uchwały Zarządu Powiatu N. nr [...] i [...] wydane w dniu [...] października 2008 r. naruszają prawo w sposób istotny. Dawało to wojewodzie podstawę do stwierdzenia ich nieważności na zasadzie art. 76, 77 i 79 ust. 1 u.s.p. Konsekwencją tego jest konkluzja, iż skarga Zarządu Powiatu N. jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 P.p.s.a..