IV SA/Wa 865/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew i krzewów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2006r. uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2005r. ustalającą dla R. Sp. z o.o. w W. opłatę za usunięte (wycięte) drzewa - 21 sztuk i krzewy - 120 m2 z terenu działki nr [...] w rejonie ul. [...] i ustaliło, iż w/w podmiot nie ponosi opłaty za usunięte drzewa i krzewy z posesji w rejonie [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydent W. decyzją z [...] maja 2003r.: - zezwolił R. Sp. z o.o. na wycięcie drzew i krzewów z posesji w rejonie [...] (w pkt 1 i pkt 3 decyzji), - ustalił opłaty za ich usunięcie (w pkt 2 i 4 decyzji), - wyznaczył termin i sposób uiszczenia opłat (w pkt 5, 6 i 7 decyzji), - określił warunki usunięcia drzew (w pkt 8 decyzji). R. Sp. z o.o. we wrześniu 2003r. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z [...] marca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2003r. Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] maja 2004r. orzekło o uchyleniu decyzji z [...] marca 2004r. i stwierdziło nieważność decyzji z [...] maja 2003r. W dniu 4 stycznia 2005r. do organu odwoławczego wpłynął wniosek R. Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2004r. w części zezwalającej R. Sp. z o.o. na wycięcie drzew i krzewów (pkt 1, 3 i 8 decyzji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2005r. stwierdziło nieważność decyzji z [...] maja 2004r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2003r. w zakresie punktów 1, 2 i 3 oraz punktów 5, 6, 7 i 8 w zakresie drzew i opłat za nie ustalonych w punktach 1 i 2, w pozostałej części odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazało, iż wnioskodawca słusznie podniósł, że z przedmiotowej nieruchomości (objętej zezwoleniem na usunięcie drzew i krzewów) zostały usunięte drzewa i krzewy, zgodnie z ostateczną wówczas decyzją o pozwoleniu na ich usunięcie. Z uwagi na powyższe w dniu [...] maja 2004r., tj. w chwili orzekania przez Kolegium nie było już prawnej możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż zaszły nieodwracalne skutki prawne. Z racji tego we wskazanym zakresie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2003r., natomiast w pozostałym zakresie, tj. postanowień zawartych w pkt 4 oraz pkt 5, 6 7 odnoszących się do drzew i krzewów określonych w pkt 3 w ww decyzji Prezydenta odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2004r. W zaistniałej sytuacji procesowej Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2005r. ustalił dla R. Sp. z o. o. opłatę w wysokości 1 448 791,60 zł za usunięcie 21 drzew i 120 m2 krzewów na terenie działki nr [...] w rejonie ul. [...]. Od decyzji tej Spółka wniosła odwołanie, podnosząc iż - na podstawie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody powinna być zwolniona z opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - decyzją z [...] czerwca 2006r. orzekło jak wyżej opisano. W uzasadnieniu decyzji wskazało, iż w sprawie - ze względu na przepis art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody - mają zastosowanie przepisy ustawy z 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji dotyczącego konieczności podwyższenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów o 100% ze względu na fakt, iż chodzi o zieleń miejską. Natomiast za zasadne uznało zastosowanie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z 1991r., który stanowi, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew posadzonych na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Ze względu na szacowany wiek drzew organ odwoławczy stwierdził, iż w dacie ich posadzenia obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej W. Nr [...] z [...] stycznia 1961r. Plan ten, rejon ul. [...], obecnie przy rondzie [...], oznaczał kolorem beżowym i czarnym. Kolor czarny oznaczał zabudowę wielorodzinną, kolor beżowy zaś komunikację drogową, ulice, place, parkingi. Brak było w tym planie założeń ogólnych zawierających np. twierdzenia, że drzewa i krzewy należy sadzić wzdłuż ulic, czy i w pobliżu domów wielorodzinnych. W tej sytuacji organ uznał, iż żadna z funkcji określonych w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie sadzenia drzew i krzewów nie przewidywała zadrzewień. Uzasadnia to więc zastosowanie przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody z 1991r. sprowadzające się do orzeczenia niepobierania opłaty za usunięcie drzew i krzewów z terenu planowanej inwestycji. Stowarzyszenie "Z." w W. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2006r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciło: 1) obrazę prawa materialnego, tj. naruszenie art. 47 g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - przez uznanie, iż istnieje podstawa prawna do niepobierania opłaty za usunięcie drzew posadzonych na terenach w stosunku do których w planach zagospodarowania przestrzennego brak jest szczegółowych zapisów o przeznaczeniu tych terenów na cele zadrzewień lub zakrzewień; 2) obrazę prawa procesowego przez naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 104 § 3 K.p.a. polegające na dokonaniu przez organ drugiej instancji w oparciu o zebrane w sprawie dowody dowolnych ustaleń co do przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym dokonano wycinki drzew oraz dowolnych ustaleń związanych z okolicznościami ich nasadzenia, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. A. Sp. z o.o. w W. (następca R. Sp. z o.o. w W.) - uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego - w piśmie procesowym z 26 października 2007r. (złożonym na rozprawie w dniu 30 października 2007r.) wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie podniosła brak legitymacji po stronie skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia skargi stwierdzając, iż sprawa dotyczy opłaty za usunięcie drzew i krzewów, zatem nie jest sprawą wymagającą udziału społeczeństwa i nie mieści się w zakresie jego statutowej działalności. Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu o usunięcie drzew i krzewów. Natomiast w niniejszej sprawie, która nie dotyczy usunięcia drzew i krzewów, a ustalenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów oraz jest odrębnym postępowaniem, Stowarzyszenie "Z." nie ma przymiotu strony. Stowarzyszenie "Ś." (kolejny uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego) w piśmie z 5 listopada 2007r. legitymację do wniesienia skargi przez Stowarzyszenie "Z." wywiodło z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 24 ustawy Prawo ochrony środowiska i na wskazanej regulacji oparło twierdzenie, iż ustawodawca zezwolenie na wycinkę zieleni i wymierzenie opłaty lub zwolnienie z niej traktuje nierozłącznie. Nadto powołało się na wyrok Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2004r., sygn. akt IV SA 3541/03 uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, od którego oddalono kasację i wówczas nie zakwestionowano prawa Stowarzyszenia do wniesienia skargi dotyczącej opłaty za wycinkę drzew. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2007r. sygn.akt IV SA/Wa 1513/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Powodem oddalenia skargi było stwierdzenie braku po stronie skarżącej, tj. Stowarzyszenia "Z.", legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "Z." wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 547/08 uchylił powołany wyrok i wskazał, iż decyzja ustalająca opłatę za usunięcie drzew i krzewów, jest ściśle związana z decyzją zezwalającą na wycięcie drzew i krzewów, przy czym istnienie tej pierwszej jest uzależnione od bytu prawnego tej drugiej. Trudno więc w takiej sytuacji odmawiać legitymacji skargowej Stowarzyszeniu, którego jednym z celów statutowych jest ochrona przyrody i ochrona środowiska, a opłaty za usunięcie drzew i krzewów, o których mowa w art. 47 lit. f ustawy z 1991 r., są jednym z instrumentów przy pomocy których realizuje się podstawowe cele ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006r. uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005r. i orzekająca, iż inwestor nie ponosi opłaty za usunięcie 21 drzew i 120 m2 krzewów na terenie działki nr [...] w rejonie ul. [...]. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji dotyczącego konieczności podwyższenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów o 100% ze względu na fakt, iż chodzi o zieleń miejską. Natomiast za zasadne uznało zastosowanie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z 1991r. Zdaniem organu odwoławczego żadna z funkcji określonych w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie sadzenia drzew i krzewów nie przewidywała zadrzewień i zakrzewień. Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy orzekający w sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy zwalniając inwestora z obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie wskazanych drzew i krzewów z terenu planowanej inwestycji. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w ogóle nie istniały w tym przypadku podstawy do wymierzenia przedmiotowych opłat w oparciu o art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Stosownie do treści powołanego przepisu nie pobiera się opłat za usunięcie drzew które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Jak ustalono w toku postępowania w dacie posadzenia przedmiotowych drzew i krzewów obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej W. Nr [...] z [...] stycznia 1961r. Plan ten, rejon ul. [...], obecnie przy rondzie [...], oznaczał kolorem beżowym i czarnym. Kolor czarny oznaczał zabudowę wielorodzinną, kolor beżowy zaś komunikację drogową, ulice, place, parkingi. Brak było w tym planie założeń ogólnych zawierających np. twierdzenia, że drzewa i krzewy należy sadzić wzdłuż ulic, czy i w pobliżu domów wielorodzinnych. W tej sytuacji organ uznał, iż żadna z funkcji określonych w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie sadzenia drzew i krzewów nie przewidywała zadrzewień i zakrzewień. Uzasadnia to więc zastosowanie przepisu art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody z 1991r. sprowadzające się do orzeczenia niepobierania opłaty za usunięcie drzew i krzewów z terenu planowanej inwestycji. W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy interpretacja powołanego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu wyłączenie spod obowiązku uiszczenia opłat za wycięcie lub przesadzenie drzew w oparciu o art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody może mieć miejsce tylko wówczas, gdy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, obowiązujący w czasie nasadzenia drzew i krzewów wyklucza dany teren od przeznaczenia pod zadrzewienia i zakrzewienia. Przedmiotowy teren w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej W. Nr [...] z [...] stycznia 1961r. przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną wraz z infrastrukturą. W ocenie Sądu, z tego zapisu planu niewątpliwie wynika, że nie wykluczał on na przedmiotowym obszarze przeznaczenia terenów pod zadrzewienia i zakrzewienia. Przeznaczenie przedmiotowego terenu nie zakazywało bowiem wykorzystania terenu pod zieleń (zadrzewienia lub zakrzewienia). Ustalenie w planie, iż funkcją danego terenu jest budownictwo wielorodzinne nie oznacza, iż są to cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Za taką interpretacją powołanego przepisu art. 47 ust.1 pkt 8 opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn.akt II OSK 477/2005 wskazując, iż: "postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczające określony teren pod określonego rodzaju budownictwo same w sobie jeszcze nie przesądzają o tym, iż na danym terenie nie przewiduje się zadrzewień lub zakrzewień. Zasadą jest, iż budownictwo mieszkaniowe, a nawet budownictwo przemysłowe, nie wyklucza całkowicie istnienia zieleni na danym terenie, chyba iż wyraźnie, w ramach szczegółowych regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostanie tak rozwiązana kwestia zagospodarowania terenu, iż zachowanie istniejącej zieleni będzie niemożliwe, albo też przewidziana zostanie możliwość posadzenia drzew jedynie czasowo, to jest do czasu pełnego zrealizowania przewidzianego zainwestowania". W ocenie Sądu inna interpretacja tego przepisu godziłaby w cele stawiane ustawie o ochronie przyrody i istotnie stworzyłaby ryzyko niekontrolowanego usuwania drzew z przestrzeni miejskiej. Tym samym skład orzekający nie podzielił interpretacji tego przepisu przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 listopada 1997, o sygn. akt II SA/Wr 1467/96, który przyjął, że teren może być uznany za przeznaczony na cele zadrzewienia lub zakrzewienia tylko w wypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego taka funkcja gruntu określona zostanie jako jego funkcja podstawowa. Jednocześnie w ocenie Sądu istniały podstawy do podwyższenia ustalonej opłaty o 100% stosownie do treści art. 47 h ust.5 ustawy z 16 października 1991r.o ochronie przyrody, zgodnie z którym za usuwanie drzew lub krzewów z terenów ochrony uzdrowiskowej, terenów nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków oraz terenów zieleni miejskiej ustala się jednostkowe stawki opłat o 100% wyższe od stawek ustalonych na podstawie ust. 3 i 4. Stosownie do treści art. 2a ust. 14a) powołanej ustawy, przez teren zieleni - rozumie się znajdujące się na terenach miast i wsi o zwartej zabudowie tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zdrowotne, dydaktyczno-wychowawcze i estetyczne, a w szczególności: parki, zieleńce, bulwary, promenady, ogrody jordanowskie, ogrody botaniczne i zoologiczne, ogrody etnograficzne, wystawy ogrodnicze i rolne, ogrody zabytkowe, cmentarze grzebalne i niegrzebalne, grzebowiska zwierząt, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje, ogrody przydomowe i zieleń osiedlową. Jak wskazał Prezydent W. w decyzji z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] omawiane drzewa i krzewy stanowiły urządzoną zieleń osiedlową osiedla [...] jako część założenia architektonicznego osiedla mieszkaniowego, będącą terenem rekreacji i wypoczynku dla jego mieszkańców, pełniącą funkcje estetyczne, izolacyjne, jak i zdrowotne. Zieleń ta, nasadzona na początku lat 60-tych stanowiła zwieńczenie budowy osiedla. Wobec powyższego za zgodne z prawem uznać należy ustalenie przez Prezydenta W. w decyzji z dnia [...] lipca 2007r. przedmiotowej opłaty i podwyższenie jej o 100%. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie na podstawie art. 200 P.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.