IV SA/Wr 198/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi S. L. wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] w sprawie wypłacenia skarżącemu S. L. będącemu emerytem policyjnym MSWiA, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008. Pismem z dnia [...] S. L. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w D. o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006, 2007 i 2008, za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Jako podstawę prawną wniosku wskazał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07. Odpowiadając na wniosek strony Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w D, pismem z dnia [...] nr [...] , stwierdził, że w związku z nowelizacją w 2005 roku rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), brak jest podstaw do przyznania i wypłacenia emerytowanym funkcjonariuszom policyjnym równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Od sposobu załatwienia sprawy S. L. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 1 stycznia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla emerytów policyjnych wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), którego przepis § 8 odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67 ze zm.). Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) została dokonana nowelizacja powołanych wyżej przepisów. Uchylono § 8 oraz § 9 ust. 2 i tym samym pozbawiono wymienioną grupę osób uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. uznał, że wobec braku przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wniosek o przyznanie tego równoważnika złożony do Komendanta Powiatowego Policji nie może być załatwiony w drodze decyzji o odmowie przyznania tego prawa, lecz jedynie w drodze odpowiedzi pisemnej, która została stronie udzielona. Zastosowana przez Komendanta Powiatowego Policji w D. forma udzielenia odpowiedzi pisemnej, a nie wydania decyzji, jest w ocenie organu właściwa w związku z wprowadzeniem nowelizacji dotychczasowego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). W wyniku tej nowelizacji uchylono ust. 2 § 9, który określał organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych emerytowanym funkcjonariuszom Policji. W ocenie organu odwoławczego brak jest w tej sytuacji podstaw materialnoprawnych do podjęcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty dla emerytów i rencistów policyjnych świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S. L. domagał się jego uchylenia i przyznania mu prawa do należnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Podał, że podstawą skierowania przez niego żądania wypłaty wspomnianego równoważnika jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt IV SA/GL 434/06. Z uwagi na to, że znajdował się w podobnej sytuacji do tej, w której znajdował się skarżący - emerytowany policjant, będący stroną w sprawach o powołanych wyżej sygnaturach - zdecydował się na złożenie wniosku o wypłatę zaległego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dodał, że pobierał w/w świadczenie jako emeryt policyjny w latach 2000 do 2005, a pieniądze otrzymywał bez wydania uprzedniej decyzji przez Komendanta Powiatowego Policji w D. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto dodał, że uchylając § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który to przepis nadał uprawnienia do omawianego równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyeliminował niezgodność regulacji prawnej w zakresie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, z konstytucyjnym porządkiem prawnym. W następstwie wejścia w życie regulacji zawartej w § 8 rozporządzenia doszło do sytuacji, w której o nabyciu prawa zadecydowało rozporządzenie, a nie ustawa, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu odwoławczego żądanie skarżącego nie wszczęło postępowania administracyjnego, w związku z czym nie było podstaw do wydania decyzji. Należało przyjąć, że od takiego załatwienia żądania strony nie służy jej odwołanie, wobec braku rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Z tych względów postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skarga jest zasadna, jednakże o jej zasadności przesądzają inne motywy niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarżący wniósł skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania zwrotu w/w równoważnika oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W niniejszej sprawie, analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy tu do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi, że skarżącemu przyznano prawo do równoważnika za remont mieszkania w drodze decyzji Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...]nr [...] . Indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] W piśmie tym Komendant Powiatowy Policji w D., do którego wpłynął wniosek skarżącego o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008, wyraził pogląd, że brak jest podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata, których wniosek dotyczy. Tym samym, załatwiając sprawę w tej formie uznał, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok SN z 18 października 1985 r. sygn. II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo że nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do elementów tych zaliczyć należy: oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81 (OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pismo z dnia 2009 r. nr C-2215-111/2009 Komendanta Powiatowego Policji w Dzierżoniowie posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Powiatowego Policji, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Tym samym należy uznać, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia 21 stycznia 2009 r. jest de facto decyzją administracyjną. Skoro skarżący ubiega się o przyznanie i wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jego wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Sytuacja prawna jednostki kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) obligują, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w D., powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter sprawy sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, a przede wszystkim dokona oceny treści złożonego wniosku w celu jednoznacznego ustalenia zakresu przedmiotowego sprawy, co ma podstawowe znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, że wnioskiem z dnia 23 grudnia 2008 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w D. z prośbą o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W piśmie z dnia 21 stycznia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w D. podał, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie i wypłatę wnioskowanego świadczenia za lata 2006 - 2008 wobec utraty uprawnień w tym zakresie przez emerytów i rencistów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że organ ten, rozpatrując wniosek skarżącego w sprawie wypłaty przedmiotowego równoważnika stwierdził, że wobec braku przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wniosek o przyznanie tego równoważnika złożony do Komendanta Powiatowego Policji nie może być załatwiony w drodze decyzji o odmowie przyznania tego prawa, lecz jedynie w drodze odpowiedzi pisemnej, która została wnioskodawcy udzielona. Z powyższego wynika, ze organ rozpoznający zgłoszony w sprawie wniosek w pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem owego wniosku jest żądanie przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie skarżącego od pisma organu pierwszoinstancyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 stwierdza, że w obecnym stanie prawnym wniosek skarżącego o przyznanie przedmiotowego równoważnika nie może być załatwiony w drodze decyzji o odmowie przyznania tego prawa, lecz jedynie w drodze odpowiedzi pisemnej. W tej sytuacji, rozpoznając ponownie sprawę, organ winien w sposób należyty, zgodnie z przepisami k.p.a., wyjaśnić i ustalić przedmiot żądania wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2008 r. i wydać w sprawie właściwe rozstrzygnięcie. Z uwagi na charakter sprawy Sąd nie orzekł w wyroku w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).