I OSK 12/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała – Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 753/09 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz R. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. (Nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak [...]), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zasądził jednocześnie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz R. W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak [...]) Prezydent miasta stołecznego Warszawy, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) [dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną], umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie-[...] przy ul. [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] uregulowaną w księdze wieczystej Kw Nr [...] zajętą pod drogę publiczną, wskazując w uzasadnieniu, iż na dzień 31.12.1998 r. wnioskodawca nie był właścicielem gruntu zajętego pod drogę publiczną, co powodowało, że zgłoszone roszczenie - pomimo złożenia go w terminie - było bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podnosił, iż organ I instancji nie był uprawniony do dokonywania oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, ponieważ jedynym uprawnionym do tego organem jest wojewoda, którego decyzja stanowi podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność podmiotu publicznoprawnego. Rozstrzygnięcie wojewody stanowiło natomiast zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie mogło być zastąpione samodzielnym rozstrzygnięciem Prezydenta miasta stołecznego Warszawy. W odwołaniu wskazano, iż skarżący nabywając przedmiotową nieruchomość umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2000 r. (Repertorium A nr [...]) działał w dobrej wierze, opierając się o stan prawny ujawniony w księdze wieczystej. Tym samym skarżący wystąpił w prawa swoich poprzedników, którzy byli właścicielami nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na dzień 31.12.1998 r. Może więc dochodzić roszczeń, które poprzednio przysługiwały zbywcom nieruchomości, bo wraz z nabyciem nieruchomości przeszły na niego jako nowego właściciela również roszczenia odszkodowawcze. Zarzucił, iż organ I instancji swoim postępowaniem, polegającym na błędnej interpretacji prawa naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (Nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał na treść art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którymi nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Jak podniósł organ odwoławczy, z brzmienia powyższego przepisu wynika, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem z tym dniem część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a dotychczasowy właściciel nieruchomości traci prawo własności do tej jej części. Dochodzi więc do podziału z mocy prawa takiej nieruchomości, której część pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, natomiast część zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Warunkiem przyznania odszkodowania w tym trybie jest uzyskanie decyzji deklaratoryjnej, w której zostanie wskazany właściciel gruntu, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość gruntu przejętego pod drogę publiczną. Brak takiej decyzji w obrocie prawnym stanowi, zdaniem organu, zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy kwestia wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy nie była jednak, zdaniem organu, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, kwestią stanowiącą zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez względu bowiem na rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego w związku z wnioskiem R. W. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie stwierdzenia nabycia własności działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], są zdaniem organu przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie. Decyzja Wojewody mogłaby stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w omawianym trybie w sytuacji, kiedy z roszczeniem wystąpiłyby osoby uprawnione, a zdaniem organu skarżący taką osobą nie jest. Wystąpienie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie wskazanym w omawianym art. 73 ust. 4 ustawy, to jest do końca 2005 r. przez R. W., który nabył działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] aktem notarialnym po dacie 31.12.1998 r., uniemożliwiło organowi skorzystanie z trybu zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu wydania przez inny organ deklaratoryjnej decyzji o przejściu własności konkretnych nieruchomości na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Ustalając bowiem krąg podmiotów legitymowanych do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o wypłatę przedmiotowego odszkodowania organ uznał, że legitymacja taka przysługuje wyłącznie właścicielom nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na dzień 31.12.1998 r., spadkobiercom tych właścicieli oraz osobom, które w drodze czynności prawnych (np. umowy cesji) nabyły prawo do tego odszkodowania. Jak wskazał organ, co prawda pogląd o możliwości scedowania na inny podmiot w drodze umowy roszczenia odszkodowawczego przysługującego byłemu właścicielowi nieruchomości drogowej wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1981/06 oraz z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, NSA stwierdził zarazem, że za cesję taką nie można uznać zawartych w akcie notarialnym postanowień dotyczących przejścia na kupującego całości praw i obowiązków związanych z prawem własności, odnoszą się one bowiem do samego przedmiotu umowy, nie zaś do wierzytelności sprzedającego wynikającej z art. 73 ust. 4 ustawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania wyżej wskazane szczególne okoliczności – zdaniem Wojewody – nie wystąpiły. R. W. nie jest bowiem spadkobiercą byłych współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], a z aktu notarialnego, mocą którego nabył przedmiotową nieruchomość, w żadnej mierze nie wynika by przedmiotem transakcji była nie tylko zbywana nieruchomość, lecz także przelew przysługującej byłym właścicielom wierzytelności w postaci przyszłego odszkodowania z tytułu odjęcia z dniem 01.01.1999 r. prawa własności działek. Zawarte w § 2 umowy notarialnej postanowienie dotyczy wyłącznie sprzedaży i kupna nieruchomości. Reasumując organ stwierdził, że umorzenie postępowania nastąpiło z uwagi na brak legitymacji strony skarżącej do wystąpienia z roszczeniem, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Treść tego przepisu nie budzi zdaniem organu wątpliwości w tym zakresie, a w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania stanowi zaś przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że w aktach administracyjnych, przekazanych Wojewodzie znajduje się adresowane do skarżącego zawiadomienie z dnia [...] lipca 2008 r. o zakończeniu postępowania w sprawie, w którym poinformowano o tym, że istnieje możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o prawie składania ewentualnych wniosków lub pisemnych wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania tegoż zawiadomienia. Zawiadomienie to doręczono stronie postępowania w dniu [...] lipca 2008 r. Termin siedmiodniowy liczony od dnia [...] lipca 2008 r. upłynął więc w dniu [...] lipca 2008 r. Zaskarżona decyzja została wydana następnego dnia po upływie wyznaczonego terminu. Tak więc, zdaniem Wojewody, nie można stawiać zarzutu, że organ I instancji naruszył zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem udzielono stronie wymaganej przepisami k.p.a. informacji o tym, gdzie i w jakim terminie może zapoznać się z aktami sprawy, a skoro skarżący nie skorzystał z tej możliwości to trudno zarzucać organowi naruszenia przepisów k.p.a. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni: - art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot właściciela nieruchomości, któremu powinno być ustalone i wypłacone odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną, mimo, że skarżący był wpisany w księdze wieczystej jako właściciel tegoż gruntu w dacie wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę, potwierdzającej przejście z mocy prawa własności na rzecz gminy oraz w dacie złożenia wniosku, o którym mowa w art. 74 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; - art. 548 § 1 w zw. z art. 65 § 1 k. c. poprzez błędną wykładnię § 2 umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2000 r. i przyjęcie, że wspomniany § 2 umowy stanowi wyłącznie sprzedaż nieruchomości, podczas gdy powinien on być rozumiany w ten sposób, że z chwilą wydania nieruchomości sprzedanej przeszły na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą oraz niebezpieczeństwo przypadkowej utraty lub uszkodzenia rzeczy, a zatem także prawo do odszkodowania za nieruchomość, która została zajęta pod drogę publiczną. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu: art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie zasady wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, chroniącej skarżącego, który nabył w dniu 10 lipca 2000 r. własność tej nieruchomości i został wpisany jako właściciel do księgi wieczystej i złożył następnie wniosek o wypłacenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 roku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak [...]), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zasądził jednocześnie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz R. W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał, iż znane mu są wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego (mającego także istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie): czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1.01.1999 r., czy także osoba, która po dniu 1.01.1999 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy nabyła taką nieruchomość w drodze umowy w formie aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 31 ust 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Orzecznictwo sądowo administracyjne jest w tej kwestii rozbieżne. Sąd I instancji podzielił w tej mierze stanowisko, według którego prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może być łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. Prawo takie, zdaniem sądu, przysługuje także osobie, na rzecz której prawo to przeniesiono w drodze umowy cywilnoprawnej. Odwołał się w tym zakresie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1981/06 oraz wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07 oraz uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06 ( niepublikowane). Jak stwierdził Sąd i instancji, zgodnie z przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1); domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje (art. 3), a w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treści księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Przytoczone wyżej przepisy, zdaniem Sądu I instancji, oznaczają, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Właścicielowi nieruchomości, w miejsce którego Skarb Państwa stał się właścicielem, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie, jeżeli wniosek o odszkodowanie złoży w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. - co w niniejszej sprawie miało miejsce. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób który ma istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Prezydent miasta stołecznego Warszawy, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez przyjęcie, że uprawnionym do odszkodowania jest osoba, która w dacie 31 grudnia 1998 r. nie była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a nabyła taką nieruchomość w drodze zawartej po 1 stycznia 1999 r. umowy sprzedaży oraz przyjęcie, że istniejący w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie przewidzianej w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; - niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym będzie miała zastosowanie zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, i lit. c ustawy p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy była zgodna z prawem materialnym, a postępowanie przed organami administracji nie było dotknięte wadami określonymi w tym przepisie; - art. 151 ustawy p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego była zgodna z prawem materialnym i procesowym; - art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji. Wskazując na powyższe Prezydent miasta stołecznego Warszawy wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odesłanie do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości oznacza, że roszczenie o odszkodowanie należy uznać za uprawnienie powiązane z dokonanym z dniem 1 stycznia 1999 r. wywłaszczeniem. W związku z powyższym należy uznać, że odszkodowanie w trybie art. 73 wskazywanej ustawy może być ustalone i wypłacone na rzecz osób, których pozbawiono prawa własności w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy są zatem właściciele nieruchomości, którzy utracili prawo własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w związku z nabyciem go z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. przez określony podmiot publicznoprawny. Autor skargi kasacyjnej wskazał w tym zakresie na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06 i z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07). Dalej podniósł, że uznanie, iż w wyniku zawartej po 1 stycznia 1999 r. umowy podmiot chroniony przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych nabył własność nieruchomości jednocześnie oznaczałoby, że podmiot publicznoprawny nie jest właścicielem tej nieruchomości, a w takim przypadku brak jest podstaw do przyznania nabywcy odszkodowania za tę nieruchomość. Wskazał także na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W związku z powyższym – jak stwierdził – działka gruntu będąca drogą publiczną nie może stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Przeniesienie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na podmiot inny niż podmiot prawa publicznego wymieniony w art. 2a ustawy o drogach publicznych powodowałoby skutek sprzeczny z prawem, a tym samym umowę taką należy uznać za nieważną. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe argumenty świadczą o tym, że zawarcie po 1 stycznia 1999 r. umowy sprzedaży nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, która to nieruchomość z mocy prawa stała się własnością podmiotu prawa publicznego, bez postanowień o przeniesieniu roszczenia o odszkodowanie, pozostaje bez wpływu na legitymację do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy. Kasator podniósł ponadto, że R. W. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2000 r. nabył nieruchomość od osób, które nie były ujawnione w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości. Zajęta pod drogę publiczną działka nr [...] była przedmiotem zakończonego po 1 stycznia 1999 r. postępowania z wniosku o zniesienie współwłasności. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy – [...] z dnia [...] października 1999 r. przedmiotowa nieruchomość stała się własnością K. i J. małż. W., którzy nie ujawnili w księdze wieczystej swoich praw wynikających z orzeczenia sądu. R. W. nabył zatem nieruchomość od osób, które nie były ujawnione w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości w udziale 1/1. W tej zatem sytuacji nie ma uzasadnienia, zdaniem autora skargi kasacyjnej, odwoływanie się do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w odniesieniu do zawartej w dniu [...] lipca 2000 r. umowy sprzedaży nieruchomości. Podkreślono też, że w dziale II księgi wieczystej jako właściciel nadal ujawniony jest R. J. W. Z powyższych względów brak jest podstaw prawnych do uznawania R. W. za uprawnionego do odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik R. W. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Podkreślił, że umowa sprzedaży, na podstawie której R. J. W. nabył działkę nr [...] przy ul. [...] była ważna i został on bez zastrzeżeń wpisany do księgi wieczystej. Ponadto ustawodawca nie zabronił właścicielom nieruchomości, które miałyby zostać zajęte na drogi publiczne obrotu tymi nieruchomościami, a także nie wprowadził żadnego terminu w jakim Wojewoda winien wydać decyzję deklaratoryjną. Dlatego słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości , a właścicielowi w miejsce którego Skarb Państwa stał się właścicielem, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie. Podkreślił, że decyzja deklaratoryjna w I instancji w niniejszej sprawie została wydana dopiero [...] września 2008 r. , a skarżącego [...] marca 2002 r. ujawniono w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości, który złożył w terminie wniosek o wypłatę odszkodowania. Natomiast zbywcy nieruchomości wniosku o odszkodowanie nie złożyli. W ocenie pełnomocnika skarżącego R. W., uwzględniając cel instytucji odszkodowania, obowiązek rekompensaty winien powstać na rzecz nabywcy działki ujawnionego w księdze wieczystej. W kolejnym piśmie z dnia 9 września 2010 r. pełnomocnik R. W. zawarł wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej uczestnika postępowania, bowiem uczestnik nie brał udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a zatem nie miał legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej. Wskazał także na prawomocny wyrok wydany w składzie siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie I OPS 3/09. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej. Wniosek ten nie jest uzasadniony. Wbrew twierdzeniom w nim zawartym Prezydent m.st. Warszawy, jako uczestnik postępowania brał udział w postępowaniu przed sądem I instancji. Otrzymał bowiem zawiadomienie o terminie rozprawy wraz z odpisem skargi i odpisem odpowiedzi na skargę ( dowód doręczenia karta 46 akt sprawy I SA/Wa 753/09). Nie zachodziła zatem podstawa do odrzucenia skargi wskazana w art. 180 w zw. z art. 178 i art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi kasacyjnej uznać należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy p.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności co do zasady rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., tj. dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Należy jednakże zauważyć, iż zarzuty postawione w niniejszej skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania (z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.) są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 ustawy p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji, wobec uznania, iż decyzje te były wydane zgodnie z zakwestionowaną w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wykładnią przepisów art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) [dalej: ustawa - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną] oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1998 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) [dalej: ustawa o księgach wieczystych i hipotece]. Dalsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania to naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 01.01.1999 r., czy także osoba, która po dniu 01.01.1999 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy nabyła taką nieruchomość w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 31 ust 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Z tych też względów rozważania dotyczące zarzutów skargi kasacyjnej należało rozpocząć od oceny zarzutów prawa materialnego. Wniesiona przez pełnomocnika uczestnika skarga kasacyjna w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego oparta została na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do ust. 3 tego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Wskazać w związku z tym należy, że istotą normatywnej regulacji zawartej w cytowanym art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest przeniesienie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwych jednostek samorządu terytorialnego własności ustawowo określonej kategorii nieruchomości. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem tego przepisu decyduje jej przynależność do - wyznaczonej generalnymi przesłankami - kategorii gruntów, w tym wypadku pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego i zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Jak wynika z art. 73 ust. 4 powoływanej ustawy, przejęcie własności powinno nastąpić za odszkodowaniem według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Nie ulega wątpliwości, że wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności co do wykładni przepisu art. 73 ust. 4 wskazanej ustawy. Zagadnienie to stało się przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w składzie siedmiu sędziów NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. I OPS 3/09) przyjął, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. Podkreślił, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. W świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego i zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Skoro przepis art. 73 stanowiąc o przejęciu własności z mocy prawa, stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia, to odjęcie własności na podstawie tego przepisu powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem, ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która de facto doznała tego uszczerbku. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, co do zasady podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Jednakże nie powinno budzić wątpliwości, że przez właściciela, w rozumieniu art. 73 ust, 4 w związku z ust. 1 ustawy oraz w związku z przepisami kodeksu cywilnego o spadkobraniu, należy rozumieć także spadkobierców osoby, która utraciła własność nieruchomości, jeżeli otwarcie spadku nastąpiło przed datą wygaśnięcia tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że przed wydaniem decyzji przez Wojewodę w trybie art. 73 ust. 3 ustawy, właściciele gruntów nie mieli świadomości o tym, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność podmiotu prawa publicznego, bowiem dopiero ostateczna deklaratoryjna decyzja wojewody stanowiła podstawę do ujawnienia własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Nieruchomości objęte przepisem art. 73 ust. 1 ustawy, stanowiąc dość często niewielką cząstkę większych działek, były po dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotem obrotu prawnego, zaś nowi właściciele uzyskiwali wpis do księgi wieczystej. Także odroczenie przez ustawodawcę terminu do składania wniosków o odszkodowanie i przedłużający się okres oczekiwania na wydanie ostatecznej decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę powodowały, że nieruchomości objęte art. 73 ust. 1 stawały się przedmiotem obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na wyrok TK z dnia 15 września 2009 r. sygn. Akt P 33/07, w którym orzeczono o zgodności z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji wojewody i stwierdził, iż wyrok ten powinien prowadzić do zgodnej z Konstytucją interpretacji pojęcia "właściciela" zawartego w art. 73 ust. 4 ( I OPS 3/09 – ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 44). Wskazać należy, że taka, jak opisana wyżej, sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, gdyż R. W. nabył własność nieruchomości o pow. 1357 metrów kwadratowych przy ul. [...] w Warszawie, w skład której wchodziła działka ewidencyjna nr 46/2 o pow.0,0168 ha zarezerwowana pod ulicę, na mocy umowy kupna - sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2000 r. Skutek prawny umowy zawartej w dniu [...] lipca 2000 r. i mocy prawnej wpisu prawa własności w księdze wieczystej nieruchomości, jak wyjaśniono wyżej, nie może być rozstrzygany na podstawie prawa cywilnego, lecz na podstawie art. 73 wskazanej wyżej ustawy, regulującego sytuację z zakresu prawa publicznego – administracyjnego. Ta regulacja winna uwzględniać zasadę, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, jeżeli nastąpiło złożenie wniosku w ustawowym terminie przez osobę uprawnioną. Wprawdzie bowiem z mocy art. 73 ust. 1 ustawy dokonało się wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, jednak nastąpiło to bez żadnych formalności prawnych i często bez wiedzy osób, którym prawo przysługiwało i było ujawnione w księdze wieczystej. Ponieważ podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tego prawa jest ostateczna decyzja Wojewody, to dopóki decyzja ta nie zostanie wydana nie można odmówić właścicielowi, będącemu nim 31 grudnia 1998 r., prawa do obrotu nieruchomością, a nabywcy działającemu w zaufaniu do księgi wieczystej nie można odmawiać prawa do domagania się odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną co prawda z mocy prawa, ale co do której w dacie nabycia nie było ostatecznej decyzji stwierdzającej to wywłaszczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą skargę kasacyjną, okoliczność, że nieruchomość w skład której wchodziła działka zajęta pod ulicę stanowiła na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność kilku osób, a skarżący nabył ją od małż. W., którzy własność nieruchomości uzyskali w wyniku zniesienia współwłasności, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] października 1999 r., także w żaden sposób nie zmienia sytuacji skarżącego. Nie ma również znaczenia, że zbywcy nieruchomości nie ujawnili w księdze wieczystej swoich praw wynikających z orzeczenia sądu znoszącego współwłasność skoro wszystkie wymagane dokumenty przedłożyli u notariusza przy zawieraniu umowy ze skarżącym tak, że doszło do zawarcia ważnej umowy przenoszącej własność, a R. W. został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel nabytej nieruchomości. Bezsporna jest przy tym okoliczność, że do daty złożenia przez nowego nabywcę wniosku o odszkodowanie ([...] grudnia 2005 r.) nie została wydana decyzja stwierdzająca, że nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa albo gminy Warszawa-[...], a tym samym własność żadnego z tych podmiotów nie była wówczas ujawniona w księdze wieczystej. Decyzja taka na rzecz Gminy Warszawa-[...] została bowiem wydana dopiero w dniu [...] września 2008 r. i stała się ostateczna wobec niewniesienia odwołania. Nie budzi także wątpliwości fakt, iż poprzedni właściciel nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 r.), nie złożył do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Natomiast w terminie tym wniosek złożył R. W., powołując się na wskazaną powyżej umowę sprzedaży z dnia [...] lipca 2000 r. spornej nieruchomości. Z powyższych względów stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nie podzielił poglądu organów administracji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania R. W. odszkodowania z uwagi na to, że nie był on właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. należało uznać za zgodne z prawem, a zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 ust. 1 , 3 i 4 ustawy za nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może on także zostać uwzględniony. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( tekst jednolity Dz. U z 2001 r Nr 124, poz. 1361 ze zm.), gdyż nie stosował bezpośrednio tego przepisu. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych wyrażona w art. 5 powołanej ustawy oznacza, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał jednak ważności umowy, na mocy której skarżący nabył własność nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie [...], w tym własność działki ewidencyjnej [...] zajętej pod drogę, gdyż kwestie te należą do sfery cywilnoprawnej rozstrzyganej przez sądy powszechne. Z ustalonego bezspornego stanu faktycznego wynika, że ważność tej umowy nie była kwestionowana, a skarżący został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości. Przedmiotem rozważań Sądu I instancji była kwestia czy skarżący jest osobą uprawnioną do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną z mocy prawa nieruchomość. W świetle powyższych rozważań, dotyczących rozumienia, interpretacji i możliwości zastosowania zaskarżonych kasacyjnie przepisów prawa materialnego, jako całkowicie nieuzasadnione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia wskazanych przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 ustawy p.p.s.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten zarzut nie może zostać uwzględniony. Przede wszystkim stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji wbrew twierdzeniom kasatora zawiera wyjaśnienie przepisów na których Sąd ten oparł swoje rozstrzygnięcie. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, że wyrok nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Już sam fakt przesądzenia przez Sąd I instancji, że skarżący R. W. posiada legitymację do występowania w postępowaniu administracyjnym o odszkodowanie jako strona wyraźnie wskazuje na konieczność podjęcia postępowania z udziałem skarżącego jako strony uprawnionej do domagania się, ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z powyższych względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz R. W. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.