II SAB/Po 33/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R. i M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie rozpatrzenia żądania przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/E.Brychcy Pismem z dnia 12 maja 2009 r. M. K. i R. K. złożyli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przeprowadzenia postępowania kontrolnego (w zakresie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) i wydania decyzji w sprawie zgodności z prawem robót wykonanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż . Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy zakreślonym w terminie oraz zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. na rzecz skarżących kosztów postępowania w kwocie 597 zł. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, iż wnioskiem z dnia 9 lutego 2007 r. (złożonym 12 lutego 2007 r.) zażądali przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przy budowie obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż., będącej własnością Cz. F. i A. F. M. K. i R. K. podkreślili przy tym, że wniosek ten dotyczył wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. nr II SA/Po 330/07. Skarżący wskazali też, że postanowieniem z dnia 4 czerwca 2008 r. nr [...] postępowanie wszczęte wnioskiem zostało zawieszone, a następnie podjęte postanowieniem z dnia 21 lutego 2008 r. nr [...]. Pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. zawiadomiono skarżących o nowym terminie załatwienia sprawy i tego rodzaju zawiadomienia ponawiano jeszcze czterokrotnie. Dnia 20 kwietnia 2009 r. skarżący wnieśli zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J . Zażalenie to nie zostało jednak uwzględnione, ponieważ zdaniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nie istniał obowiązek wydania postanowienia (skarżący nie zgodzili się z tym stanowiskiem). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 9 lutego 2007 r. rozpatrzył zgodnie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 330/07, mając przy tym na względzie utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych nie mogło zostać zainicjowane wnioskiem, gdyż tego rodzaju postępowanie wszczynane jest przez właściwe organy wyłącznie z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył też, że czynności kontrolne na działkach wskazanych w żądaniu R. K. i M. K. przeprowadził z uwzględnieniem podniesionych przez nich zarzutów. Ustalono, że wszystkie kontrolowane obiekty budowlane zostały wybudowane w oparciu o ostateczne decyzje o udzieleniu pozwolenia na budowę. Obiekty te są także użytkowane na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzono, aby na nieruchomości użytkowana była kontenerowa stacja paliw (co wskazywali skarżący). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odnotował też, jakoby obiekty budowlane znajdujące się na kontrolowanych działkach były obiektami mieszczącymi się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Organ nie stwierdził naruszenia przepisów § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Mając na względzie okoliczności ustalone w toku kontroli nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że nie miał podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stąd pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr [...] udzielono skarżącym wyczerpującej odpowiedzi na wniosek z 9 lutego 2007 r., a tym samym uczyniono zadość ich żądaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga wskazania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. w sposób właściwy odczytał treść wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 330/07. W sprawie zakończonej tym wyrokiem Sąd rozstrzygał jedynie o legalności postanowień wydanych na skutek wniosku o umożliwienie skarżącym przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, a także udzielania informacji. Sąd uwzględnił skargę przede wszystkim dlatego, że w toku postępowania nie wyjaśniono dostatecznie intencji skarżących (jakich akt wniosek dotyczył). W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd - odnosząc się do zarzutów skargi - zwrócił natomiast uwagę na konieczność rozważenia statusu skarżących (jako stron) w kontekście wniosku z dnia 9 lutego 2007 r. Wskazanie to zawarł dlatego, że wniosek ten obejmował żądanie przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem obiektów budowlanych, a w tego rodzaju postępowaniu - jeżeli zostałoby wszczęte - skarżący (hipotetycznie) mogliby uzyskać status stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. (uzyskując w konsekwencji prawo dostępu do akt w trybie art. 73 K.p.a.). Podsumowując powyższe, stwierdzenie Sądu wyrażone w wyroku o sygn. akt II SA/Po 330/07, iż wniosek z 9 lutego 2007 r. "dotyczył wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego" nie oznaczało, że ten wniosek takie postępowanie wszczynał, a jedynie tyle, że takie postępowania mogło zostać wszczęte. Przedmiot tej sprawy jest zgoła odmienny od sprawy o sygn. akt II SA/Po 330/07. Dotyczy ona bezczynności organu w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 9 lutego 2007 r., a nie dostępu do akt postępowania. Zdaniem skarżących ich wniosek powinien doprowadzić do wydania orzeczenia (nie precyzują jakiego), a nie podejmując go - organy dopuściły się bezczynności. Ze stanowiskiem M. K. i R. K. nie można się zgodzić. Skarżący nie biorą bowiem pod uwagę, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego określone w art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie jest postępowaniem wnioskowym. Art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.), zawierający zasadniczą regulację dotycząca inicjatywy wszczęcia postępowania, stanowi, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zawarta w tym przepisie zasada procesowa musi być odczytywana wespół z normami prawa materialnego, które wyznaczają nie tylko kompetencję organu do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, ale także określają przesłanki oraz sposób wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. Gdy przepis prawa materialnego nie normuje wprost inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, przyjmuje się natomiast, że - jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązku, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (zob. B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 353). W przypadku postępowania opartego o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ustawodawca nie unormował sposobu wszczęcia postępowania - tak w przepisach ustrojowych jak i materialnych ustawy. Nie może budzić jednak wątpliwości, że przedmiotem postępowania uregulowanego w tych art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest określenie ciążących na inwestorze obowiązków, mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Wszczęcie postępowania następuje więc w tym przypadku z urzędu (zob. wyrok z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1257/05, publ. Lex nr 289253). W sytuacji, gdy postępowanie oparte jest na zasadzie oficjalności (wszczynane tylko z urzędu) - a tak jest w przypadku postępowania z art. 50 i 51 Prawa budowlanego - nie można zarzucić bezczynności organu administracji publicznej. Inaczej ujmując, brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, że strona lub inny zainteresowany podmiot nie może skutecznie zarzucać bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. Oczywiście nie oznacza to akceptacji dla bierności organu w sytuacjach, gdy prawo nakazuje podjęcie czynności z urzędu. W takich sytuacjach uprawnienie do zainicjowania postępowania należy jednak nie do obywateli, a do organów państwa, których zadaniem jest strzec obiektywnego porządku prawnego. Przykładem takiego uprawnienia jest żądanie wszczęcia postępowania składane przez prokuratora na podstawie art. 182 K.p.a. (zob. wyrok z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1314/06, publ. Lex 364695). Uwzględniając powyższy wywód i zważywszy, że postępowanie określone w art. 50 i 51 Prawa budowlanego wszczynane jest tylko z urzędu, nie można było uznać skargi R. K. i M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący nie inicjowali bowiem tego postępowania. Ich wniosek z dnia 9 lutego 2007 r., zawierający żądanie przeprowadzenia kontroli legalności obiektów znajdujących się i budowanych na działce nr [...] w Ż., był dla organu jedynie faktycznym impulsem do podjęcia wstępnych czynności kontrolnych (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Tego rodzaju czynności poprzedzają postępowanie jurysdykcyjne i mają na celu ustalenie czy zachodzą przesłanki wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego wobec inwestora. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że postępowanie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wszczyna się i prowadzi dopiero, gdy organ zidentyfikuje chociażby jedno z naruszeń prawa określonych w punktach 1-4 tego przepisu. Ocena prawna skutków tego naruszenia stanowi przedmiot postępowania. Stąd, jeżeli w toku kontroli wstępnej prowadzonej poza postępowaniem jurysdykcyjnym w oparciu o art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego (zainicjowanej zgłoszeniem osoby zainteresowanej) organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, że inwestor nie naruszył prawa - postępowania administracyjnego z art. 50 i 51 ustawy w ogóle nie wszczyna się, bowiem a limine byłoby ono bezprzedmiotowe. W tej sprawie wniosek z dnia 9 lutego 2007 r. nie inicjował postępowania, a jego złożenie nie spowodowało powstania po stronie skarżących uprawnienia do złożenia skutecznej skargi na bezczynność organu. Co więcej, wniosek ten nie doprowadził do wszczęcia postępowania z urzędu, bowiem w toku czynności sprawdzających nie zostały potwierdzone wskazane w nim naruszenia prawa jakich - zdaniem skarżących - miał dopuścić się inwestor na działce sąsiedniej. Jedynie na marginesie sprawy Sąd wyjaśnia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wywiązał się ze swoich obowiązków informując R. K. i M. K. poza postępowaniem jurysdykcyjnym o przeprowadzonych czynnościach kontrolnych i ich wynikach. Myląca dla skarżących mogła być natomiast treść kierowanych do nich zawiadomień, w których organ wyznaczał nowe terminy "rozpatrzenia sprawy" dotyczącej "udzielenia informacji w sprawie przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego". Użyte w nich sformułowania mogły wywołać po stronie R. K. i M. K. wrażenie, że organ prowadzi postępowanie administracyjne zmierzające do wydania rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy MK