II SA/Ol 607/09

Dnia 1 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 roku sprawy ze skargi Gminy – Wójta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na nabycie gruntów przez gminę oddala skargę W § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy Rybno Nr XXIX/24/09 z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie zezwolenia na nabycie gruntów przeznaczonych na poszerzenie drogi wewnętrznej wyrażono zgodę na nabycie przez gminę Rybno od J. i J.Ś. działki "[...]" z przeznaczeniem na poszerzenie drogi wewnętrznej, "[...]". W ust. 2 § 1 wskazano natomiast, że cena nabycia powyższej nieruchomości nie powinna przekraczać 3.500 zł. Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 maja 2009 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), stwierdził nieważność § 1 ust. 2 powyższej uchwały. W uzasadnieniu podał, że Rada Gminy Rybno nie określiła zasad gospodarowania nieruchomościami, wobec czego zobowiązana była do wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez wójta. Jednakże przekroczyła zakres upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy określając w § 1 ust. 2 cenę nabywanej nieruchomości. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa, w związku z czym do kompetencji wójta jako organu wykonawczego należy ustalenie ceny nabywanej nieruchomości. Organ wskazał ponadto, że tożsame stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 405/07. W złożonej skardze Gmina Rybno zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało oparte wyłącznie o wskazany wyżej wyrok z 6 listopada 2007 r., który dotyczył określenia przez organ stanowiący elementów wykonawczych uchwały, co wkracza w kompetencje wójta. Zakwestionowany zapis precyzuje tylko cenę nabycia nieruchomości. Zaznaczono, że nie określono ściśle kwoty, lecz wskazano do jakiej wartości organ wykonawczy może negocjować cenę. Określenie tej kwoty stanowiło istotny element zgody. Zdaniem skarżącej sprowadzenie roli rady gminy jedynie do wyrażenia zgody lub jej niewyrażenia, bez możliwości wskazania jakichkolwiek warunków jej udzielenia, stanowi niezrozumiałą i bezpodstawną ingerencję w sposób podejmowania rozstrzygnięć przez ten organ gminy. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie nie zawiera bowiem w tym zakresie żadnych ograniczeń. Zgoda może być bezwarunkowa lub zawierać pewne ograniczenia, np. maksymalną cenę lub termin, do którego ma nastąpić zawarcie umowy. Zaskarżona uchwała ogranicza się do udzielenia zgody (z warunkiem wynikającym z § 1 ust. 2) i nie narusza prawa. Stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu narzuca natomiast obowiązek wyrażania zgody bezwarunkowej, co stanowi bezzasadną ingerencję w działalność organów gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy nie może w uchwale wyrażającej zgodę na nabycie nieruchomości określać ceny maksymalnej lub minimalnej, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. W przeciwnym razie prowadziłoby to do zastępowania organu wykonawczego w zakresie spraw dotyczących nabywania nieruchomości, co następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, zawieranej przez wójta jako reprezentanta gminy, legitymującego się - w razie braku uchwały dotyczącej zasad gospodarowania nieruchomościami podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym - uchwałą dotyczącą zgody na zawarcie takiej umowy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ stanowiący musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda podkreślił, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, istnieje zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wobec czego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia rady gminy do określenia w uchwale wyrażającej zgodę na nabycie nieruchomości maksymalnej ceny, za którą dana nieruchomość może być nabyta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zakres kompetencji przysługujących radzie gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Ustawodawca przewidział więc, że w sytuacji gdy rada gminy nie skorzystała ze swoich uprawnień i nie określiła zasad gospodarowania nieruchomościami, przed podjęciem czynności cywilnoprawnych w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, tj. nabycia, zbycia lub obciążenia nieruchomości czy ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, wójt musi każdorazowo uzyskać zgodę organu stanowiącego gminy. Wyrażenie zgody zastępuje więc zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. Określając zasady, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie, rada gminy powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w tym zakresie. Należy przy tym zastrzec, że zasady te nie mogą zawierać szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 554/07, LEX 398905). W przypadku nieuchwalenia tych zasad, rada gminy ma kompetencję wyłącznie do wyrażenia zgody na wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym czynności. Nie posiada natomiast uprawnień do określenia treści konkretnego oświadczenia woli, gdyż w tym zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 468/06, niepublikowany oraz z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 35/07, LEX 398981). Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (zob. cytowany wyżej wyrok z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 554/07). Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika wyraźny podział kompetencji miedzy organem stanowiącym a organem wykonawczym gminy. Podział ten znajduje swoje normatywne źródło w art. 169 Konstytucji. Wkroczenie zatem w kompetencje innego organu samorządu terytorialnego lub przeniesienie posiadanych kompetencji skutkuje rażącym naruszeniem przepisów prawa. Rada gminy wykonując kompetencje innych organów gminy naruszyłaby również wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalności, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, powinny działać na podstawie i w granicach prawa. Naruszeniem tej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej podejmowane bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem delegacji ustawowej do podejmowania określonego działania. Przypomnieć należy, że co do zasady do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 tej ustawy). Domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy oznacza, że rada gminy podejmuje działania związane ze stanowieniem prawa na obszarze gminy (art. 15 ust. 1) lub kontrolą działalności podmiotów wymienionych w art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast z treści art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ilekroć przepis szczególny przewiduje zadania wykonawcze dla gminy, to zadania takie należy przypisać wójtowi (por. W. Kisiel [w:] red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa, 2007, str. 316). Zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, zaś do jego zadań należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z treści powyższych przepisów wynika, że kompetencje wójta wiążą się z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym, zaś kompetencje rady dotyczą ustalania zasad gospodarowania nieruchomościami przekraczającego zakres zwykłego zarządu. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wykonywanie bezpośredniego zarządu mieniem komunalnym, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, należy do wyłącznej właściwości wójta, natomiast rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta, jest upoważniona do ustalania ogólnych zasad gospodarowania tym mieniem. Powyższe nie oznacza pozbawienia rady gminy wpływu na gospodarkę nieruchomościami w gminie. Rada gminy może bowiem oddziaływać na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez wójta stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, w takim zakresie, w jakim przepisy ustaw nie zastrzegają wyłącznej właściwości wójta. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Wojewody, że zapis § 1 ust. 2 uchwały nr XXIX/24/09 z dnia 21 kwietnia 2009 r. przekracza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy w sposób nieuprawniony wkroczyła bowiem w kompetencję wójta określając kwotę, do której Wójt Gminy Rybno może negocjować cenę nabycia nieruchomości. Odnosząc się do argumentacji, że wyrażona w przypadku braku uchwalenia zasad gospodarowania nieruchomościami zgoda może być warunkowa, należy zauważyć, że stanowisko takie nie znajduje oparcia w treści wskazanego wyżej przepisu. Kształtowanie treści konkretnego oświadczenia woli pozostawione zostało do wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy. Podkreślić należy, że uprawnienia organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami nie naruszają uprawnień przyznanych w tym zakresie organowi stanowiącemu gminy i nie pokrywają się z nimi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy i musi być interpretowany ściśle. Nie może zatem prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę gminy do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1618/2000, LEX 78640 i z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1619/00, LEX 83333, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt II SA 3144/03, LEX 16073, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 554/07, LEX 398905 i z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08, LEX 463368). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę należało oddalić.