I OSK 1725/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1278/09 o odrzuceniu skargi R. P. na pismo Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowne powołanie na stanowisko prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w K. postanawia: 1) oddalić skargę kasacyjną 2) oddalić wniosek Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu [...] marca 2009 r. Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny, uwzględniając wniosek Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, na podstawie art. 47 ust. 4a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.) przywrócił R. P. na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej K. w K. W dniu 25 maja 2009 r. R. P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., a w razie, gdyby wymienione na wstępie pismo nie zostało uznane za decyzję administracyjną wezwał do usunięcia naruszenia prawa przy wydawaniu tego aktu i wydanie aktu (czynności) umożliwiających mu pełnienie dalszej służby na stanowisku prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w K. Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]zawiadomił R. P., że wniosek o ponowne powołanie na wskazane wyżej stanowisko nie może być uwzględniony i wskazał, że brak jest podstaw prawnych do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art.127 § 3 k.p.a., bowiem "dekret" z dnia [...] marca 2009 r., sygn. [...]nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 września 2009 r., sygn akt II SA/Wa 1278/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R.P. na powyższe pismo Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...]czerwca 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na treść art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej; p.p.s.a.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Według Sądu w pierwszej kolejności należało ustalić czy zaskarżone pismo Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. spełnia przesłanki wskazane w treści art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowym pismem organ udzielił skarżącemu wyłącznie informacji na temat braku podstaw prawnych do uwzględnienia jego wniosku o ponowne powołanie na uprzednio zajmowane stanowisko, a nadto wyjaśnił tryb postępowania w kwestii przywrócenia prokuratora Głównej Komisji i oddziałowej komisji na wcześniej zajmowane lub równorzędne stanowisko w powszechnej lub wojskowej jednostce prokuratury. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie można uznać, by wskazane pismo stanowiło decyzję administracyjną. Ponadto Sąd I instancji zgodził się z poglądem Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że stosunki między prokuratorami prokuratur różnych szczebli cechuje duża zależność służbowa, a sądy administracyjne, na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a., nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Jednakże z uwagi na wskazany przez R. P. przedmiot skargi Sąd uznał, że rozpatrywana skarga jest z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1 - 5 p.p.s.a. niedopuszczalna i skargę tę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 tej ustawy. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł R. P., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art.58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie istnienia przesłanki do odrzucenia skargi wymienionej w tym przepisie i nieprzeprowadzenie oceny legalności wydanego przez Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego rozstrzygnięcia, zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...]w zakresie niezastosowania trybu postępowania przewidzianego w art.134 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego; 2. art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niepełnym i nierzetelnym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy i jasny podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tzn. bez precyzyjnego wskazania przesłanki do wydania orzeczenia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zakwalifikowane przez Sąd jako inna przyczyna niedopuszczalności wniesienia skargi, mimo skoncentrowania swojego uzasadnienia na podstawie do odrzucenia skargi określonej w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co świadczy o sprzeczności argumentacji Sądu ze wskazaną podstawą prawną rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego postanowienia; 3. art. 141 § 4 w zw. z art.52 § 3 i 4 i art.3 § 2 pkt.1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - p.p.s.a. przez pominięcie i nierozpoznanie alternatywnego żądania skarżącego zgłoszonego w trybie art.52 § 3 i 4 p.p.s.a. w sytuacji nieuznania przez Sąd aktu(rozstrzygnięcia) naczelnego organu administracji publicznej za decyzję administracyjną w rozumieniu art.1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby Sąd rozpoznał to żądanie nie mógłby skargi odrzucić, lecz dokonać merytorycznej oceny legalności działania w tej sprawie. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z motywami odrzucenia skargi, jego zdaniem akt Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r. ma charakter decyzji administracyjnej i tryb postępowania administracyjnego przewidziany przepisem art. 127 § 3 kpa był w sprawie uzasadniony, bowiem sprawa ma charakter indywidualny - dotyczy konkretnej osoby i konkretnej sytuacji, o uznaniu konkretnego aktu za decyzję administracyjną decyduje jego treść a nie nazwa, wystarczającymi elementami pozwalającymi na uznanie takiego aktu za decyzję administracyjną są: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ, sprawa spełnia kryterium sprawy z zakresu administracji publicznej i należy do właściwości organów administracji publicznej, występuje w niej element władztwa administracyjnego, rozumianego jako takie działanie, w którym o treści uprawnienia bądź obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym jednostronnym działaniem związany. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie ocenił przedstawione przez niego zarzuty, które dotyczyć miały nieuznania pisma Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2009r. za decyzję administracyjną, gdy skarżący zarzucał, iż gdyby nawet skarżony akt nie został uznany przez Ministra Sprawiedliwości za decyzję administracyjną, organ administracji winien postępując zgodnie z zasadami procedury administracyjnej stwierdzić w formie postanowienia niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa z przyczyn o charakterze przedmiotowym w postaci braku decyzji. Ponadto rolą Sądu, zdaniem kasatora, było ocenić, iż załatwienie wniosku skarżącego pismem przez organ administracji publicznej było z punktu widzenia przepisów postępowania administracyjnego niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Odnosząc się do kwestii podległości służbowej skarżący wyraził pogląd, iż podległość Ministrowi Sprawiedliwości - Prokuratorowi Generalnemu ma związek jedynie z faktem posiadania przez Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego wyłącznego ustawowego uprawnienia do powoływania i odwoływania prokuratorów IPN, nie ma natomiast charakteru służbowej podległości pomiędzy przełożonymi a podwładnymi w rozumieniu art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Organ stwierdził m. in., że zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, skarżący musiałby wykazać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, co w przypadku zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, niezależnie od ich bezzasadności, nie można uznać, że mogłyby one mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu Sąd I instancji słusznie uznał, że przedmiot zaskarżenia, pismo Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego, nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych. Ponadto nie może stanowić zarzutu wadliwości jakiegokolwiek rozstrzygnięcia niewydanie formalnego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Decydujące o tym, że wymienione pismo podlega kontroli przed sądem administracyjnym, jest stwierdzenie, że nie dotyczy ono w ogóle sfery administracyjnej gdyż dotyczy wyłącznie relacji służbowych, które na podstawie art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. nie należą do właściwości sądów administracyjnych i już z tego powodu istniała wystarczająca podstawa do odrzucenia skargi. Sąd wskazał w uzasadnieniu dwie podstawy stwierdzenia braku jego kognicji, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, nie można bowiem podzielić wyrażonego w niej stanowiska, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę R. P. na pismo Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. , nr [...]naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z dnia 2 września 2009 r. odpowiada wymogom określonym w art.141 § 4 p.p.s.a., jego treść - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie pozostawia wątpliwości co do przyczyny odrzucenia skargi i daje możliwość dokonania kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Skarga wniesiona w sprawie niniejszej została przez Sąd odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze wskazany przez R. P. przedmiot skargi uznał, że jest ona z innych przyczyn, niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a., niedopuszczalna. Jak bowiem wcześniej wskazał Sąd, skarga ta dotyczyła rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. o nieuwzględnieniu wniosku o ponowne powołanie na stanowisko prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, które to pismo, zdaniem Sądu, ma charakter informacyjny, nie stanowi decyzji administracyjnej i nie spełnia przesłanek wskazanych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Niezależnie od podanej przyczyny odrzucenia skargi Sąd stwierdził ponadto, że stosunki między prokuratorami prokuratur różnych szczebli cechuje zależność służbowa, a sądy administracyjne na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a. nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej. Podzielając ten pogląd wskazać trzeba, że art. 5 p.p.s.a. określa katalog spraw, w których wyłączona jest z mocy ustawy możliwość dokonywania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Z treści art. 5 pkt 2 wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (por. postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1546/09, również postanowienie NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1129/09). Do takich spraw niewątpliwie należy sprawa ze skargi R. P., który kwestionuje przywrócenie na wcześniej zajmowane stanowisko w trybie przewidzianym w art. 47 ust. 4a powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wydany w tym przedmiocie akt, bez względu na formę, w jakiej przeniesienie to nastąpiło, ma charakter sprawy wynikającej z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, o której mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Skoro w tego rodzaju sprawach wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych, to słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, bowiem nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie może być uwzględniony, bowiem art. 204 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje w razie oddalenia skargi kasacyjnej zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ jedynie wówczas, gdy zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, zaś w sprawie wcześniejszej skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia.