III SA/Wr 331/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząc Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi "A" w L na uchwałę R M w L z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R M w L oddala skargę. W dniu [...] listopada 2008 roku "A" w L., na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt.Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), złożyła do Rady Miejskiej L. wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym Rady Miejskiej L. R K w trybie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych, do których należy między innymi dbanie dobro zakładu pracy oraz przestrzeganie zasad współżycia społecznego (art. 100 § 2 pkt 4 i 6 Kp). Uzasadniając swe żądanie strona skarżąca przywołała wypowiedź radnego z dnia [...] maja 2008 roku, podczas której wypowiadając się przed kamerami telewizji regionalnej oskarżył bezpodstawnie uczelnię o manipulowanie przy wyborach rektora (relacja filmowa [...] dnia [...] maja 2007 r.), podrywając tym samym autorytet organów uczelni i potęgując konflikty w środowisku pracy, co w konsekwencji doprowadza do podważania wiarygodności uczelni. Zarzuciła również, że radny postępowaniem swoim wpływa negatywnie na relacje z najbliższym otoczeniem szkoły, wciągając w ten konflikt samorząd terytorialny (przedstawiając się dodatkowo jako przewodniczący Rady Miejskiej L.) – naruszając tym samym suwerenność uczelni wynikającą z treści art. 4 ust. 5 ustawy dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym. Dalej zarzuciła swemu pracownikowi działanie z winy umyślnej podczas ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych jakimi są: obowiązek przestrzegania zasad współżycia społecznego dbałość o dobro zakładu. Jak wskazano, dodatkowo radny w dniu [...] maja 2007 r. na zajęciach ze studentami kwestionował ważność wyborów oraz dyskredytował kwalifikacje rektora-elekta, swoim zachowaniem przekraczając granice dozwolonej krytyki, zwłaszcza, że kwestia ta należy do kompetencji Kolegium Elektorów, którego radny nie jest członkiem. Podniesiono, że podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane wykonywaniem przez R K mandatu radnego. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 nr [...] w sprawie rozpatrzenia przytoczonego wniosku, Rada Miejska L. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uzasadniając swe stanowisko, po zapoznaniu się z materiałem dostarczonym przez "A", Rada wskazała, że obowiązkiem radnego jako funkcjonariusza publicznego jest interesowanie się wszystkimi sprawami publicznymi, które mają miejsce w L. Wszelkie wątpliwości powinny być wyjaśniane i komentowane dla dobra publicznego. Wobec powyższych powodów domaganie się zgody na zwolnienie z pracy z powodu publicznych komentarzy spraw jawnych jest bezzasadne. Zwróciła też uwagę, że każdy radny zobowiązany jest poprzez ślubowanie do dbałości o dobro publiczne. Stawia to radnych w konieczności upubliczniania wszelkich podejrzeń o nieprawidłowościach, nawet jeśli dotyczą ich miejsc pracy. Analiza okoliczności sprawy doprowadziła Radę do stwierdzenia, że podstawą rozwiązania stosunku pracy były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rada uznała, że publiczne wypowiedzi radnego jako funkcjonariusza publicznego nie mogą być podstawą do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy i w tym przypadku odmowa wyrażenia zgody jest obligatoryjna. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w L. i złożył skargę na uchwałę. Skargę poprzedzono pismem z dnia [...] marca 2009 roku wzywającym organ stanowiący gminy do usunięcia naruszenia prawa. Autor skargi wniósł o uchylenie uchwały, zarzucając, iż narusza ona art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez brak przedstawienia w wydanej uchwale przesłanek, którymi Rada Miejska L. kierowała się wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie, a także brak dokonania ustaleń faktycznych, a tym samym podjęcie uchwały nastąpiło w sposób arbitralny. Ponadto, zdaniem skarżącej, Rada w sposób nieuzasadniony przyjęła, że radny w dniu [...] maja 2007 r. na zajęciach ze studentami, kwestionując ważność wyborów władz uczelni oraz dyskredytując kwalifikacje nowo wybranego rektora elekta, działał nie jako pracownik dydaktyczny "A" w L., będąc tym samym zobowiązany do przestrzegania obowiązków względem swojego pracodawcy, lecz jako Radny Miejski L. Rada bezpodstawnie uznała, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym miały być zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu, kiedy z przedstawionych we wniosku okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że zdarzenia te miały miejsce podczas wykonywania obowiązków pracowniczych, tj. podczas prowadzenia zajęć dydaktycznych ze studentami. Zarzucono również obrazę art. 23a ust. 1 powołanej ustawy, poprzez jego rozszerzającą wykładnię, przejawiającą się uznaniem, że publiczna krytyka nowo wybranych władz "A" w L. podczas zajęć dydaktycznych ze studentami w dniu [...] maja 2007 r. miała na celu ochronę dobra publicznego, bez wyjaśnienia w skarżonej uchwale o jakie dobro publiczne chodzi. W odpowiedzi Gmina wniosła o oddalenie skargi. Wskazała przy tym, że zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie będące załącznikiem do uchwały, z którego wynika czym Rada kierowała się odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Rada Miejska L. uznała, że komentowanie przez radnego faktu publicznego jakim były wybory rektora miejscowej uczelni nie jest wyłączone z wykonywania mandatu radnego. Zdaniem strony, jeżeli radny w swoich wypowiedziach naruszył autorytet organów uczelni bądź osób ją reprezentujących to podmioty te winne wystąpić na drogę sądową w przedmiocie naruszenia dóbr prawnie chronionych. Rada Miejska L. nie jest organem kontrolnym w zakresie wypowiedzi swoich radnych w sprawach publicznych. Dlatego też przyjęła w swojej uchwale, że uchwała o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym była uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, podjętej na mocy art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm; zwana dalej "u.s.g.") - w sprawie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - Sąd nie stwierdził naruszenia norm prawa. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.s.g. w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (ust.2). Trzeba podkreślić, że z ust. 1 art. 25 u.s.g. wynika nadrzędna zasada prawnej ochrony radnych jako funkcjonariuszy publicznych, a emanacją tej reguły jest ustęp 2 wskazanego artykułu, dotyczący ochrony prawnej stosunku pracy, w którym pozostaje radny, gwarantując trwałość owego stosunku pracy poprzez uzależnienie rozwiązania go od wyrażenia zgody rady gminy, działającej tu w granicach uznania, co wynika bezpośrednio z treści przepisu - z wyjątkiem jednak sytuacji, w której organ ten dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że nadrzędnym celem art.25 ust.2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, nawet jeśli miałoby się to odbyć kosztem interesu czy uprawnień pracodawcy. Ochrona radnego nie obejmuje wyłącznie bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi w wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, lecz rozciąga się także na wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę gminy zgody na zwolnienie pracownika z powodu innych okoliczności. Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy ( por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., II OSK 952/08, wyrok NSA z dnia 9 maja 2006 r., II OSK 194/06, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r. SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz.6). Na tle art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika również, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, winny być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innych przyczyn, kierując się konkretnymi okolicznościami danej sprawy. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art.25 ust.2 u.s.g. powinna zatem zawierać uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48, LEX 247924). Wykonanie powinności w zakresie uzasadnienia uchwały nie oznacza bynajmniej – w świetle brzmienia art. 25 ust.2 - pełnego przeniesienia ciężaru dowodzenia i szczegółowego badania całokształtu okoliczności faktycznych na radę gminy, gdyż skoro to pracodawca występuje z wnioskiem o rozwiązanie stosunku pracy, winien więc podać motywy jakimi się kieruje oraz wykazać istnienie okoliczności usprawiedliwiających zamiar pracodawcy w rozwiązaniu stosunku pracy z pracownikiem pozostającym radnym. Motywy wskazane we wniosku pracodawcy oraz opis stanu faktycznego w tej mierze stanowią zasadniczy materiał do dokonania ustaleń przez radę gminy, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a jeśli nie – do sformułowania przez radę swobodnej oceny (w granicach przypisanego prawem uznania) uzasadniającej wyrażenie zgody bądź jej odmowę. W rozpatrywanym przypadku, wbrew zarzutom skargi, nie można dopatrzyć się obrazy art. 25 ust. 2, bowiem przesłanki odmowy wyrażenia zgody zostały jasno wyartykułowane przez Radę w uzasadnieniu uchwały i odnoszą się one wprost do twierdzeń i stanu faktycznego opisanych we wniosku strony skarżącej, są jasne i zrozumiałe. Nie jest zasadny zarzut jakoby uzasadnienie uchwały pomijało okoliczności faktyczne skoro w pierwszym zdaniu Rada wskazuje odmawiając zgody, cyt:" (...) po zapoznaniu się z materiałem dostarczonym przez "A" (...)." Stan faktyczny przedstawiony przez pracodawcę ewidentnie nie został zatem przez Radę zakwestionowany, inna jest tylko jego ocena w kontekście art. 25 ust.2 u.s.g. Nota bene, żądanie wniosku strona skarżąca w pierwszym rzędzie popierała faktem publicznego wystąpienia radnego w regionalnej telewizji w dniu [...] maja 2008 r. i tamże formułowanymi wypowiedziami, które zdaniem strony skarżącej podważają autorytet Uczelni i przekraczają granice dozwolonej krytyki, a dodatkowo tylko wskazywała na opinie radnego kierowane do audytorium studenckiego w dacie [...] maja 2008 r. Z pisma skarżącej wynika przy tym, że radny przedstawiał się w telewizji jako przewodniczący Rady Miejskiej L. Tym samym słuszne było przyjęcie przez Radę, że prezentując swoją wypowiedź występował w charakterze publicznym, jako radny, co obligowało Radę w tej mierze do odmowy wyrażenia zgody. W aspekcie zaś zarzutu, że prowadząc zajęcia ze studentami działał jako pracownik dydaktyczny, a nie jako radny - godzi się podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały obejmuje wszak całość zdarzeń opisanych we wniosku przez pracodawcę, kładąc generalnie akcent na powinności radnego, jakie wynikają z charakteru pełnionej publicznie funkcji. Po myśli art. 23. 1 oraz art. 23a ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. utrzymując stałą więź z mieszkańcami. Na tym tle w literaturze przedmiotu podkreśla się, że radni mają szeroko rozumiane obowiązki również w wymiarze etycznym, a dbałość o dobro wspólnoty lokalnej to także troska o jawność życia politycznego, społecznego, kulturalnego, reagowanie na problemy lokalne, przejawy i zjawiska, które zajmują lokalną społeczność lub są newralgiczne, dotyczą jej potrzeb, a do nich z pewnością należą sprawy nauki, edukacji, czy funkcjonowania - istotnych z punktu widzenia interesów lokalnych - organów bądź instytucji. Nie jest wobec tego błędem ani naruszeniem dopuszczalnej wykładni art. 23a ust. 1 u.s.g. powołanie się przez Radę na zasadę dbałości radnego o dobro publiczne ani upatrywanie przejawu tej dbałości – jak podała Rada – "w konieczności upubliczniania przez radnych wszelkich podejrzeń o nieprawidłowościach, nawet jeśli dotyczą ich miejsc pracy", czy uznaniu, że "obowiązkiem radnego jest interesowanie się wszystkimi sprawami publicznymi, mającymi miejsce w L.". Fakt udzielania krytycznych opinii, ujawniania przekonań, na temat istniejących zdarzeń, nie stanowi sam w sobie nagannego zachowania. We wniosku pracodawca zawarł swoje ogólne stanowisko i własną ocenę zachowania radnego. Dbałość o dobre imię pracodawcy nie jest tożsame z dbałością o dobro publiczne. Nawet przyjmując, że pracownik w dniu [...] maja 2008 r. na zajęciach ze studentami wyrażone opinie prezentował nie jako radny lecz nauczyciel akademicki, należy podzielić argumentację Gminy, że komentowanie przez osobę będącą radnym faktu publicznego jakim były wybory rektora miejscowej uczelni nie jest wyłączone z wykonywania mandatu radnego, a w razie sporu co treści rzeczonych komentarzy, tudzież opinii oraz ich wpływu na porządek prawny, czy chronione prawem różne wartości, właściwe będzie uprzednie, odrębne postępowanie przed sądami powszechnymi. W powyższym świetle przyjęcie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że domaganie się zgody na zwolnienie z pracy z powodu publicznych komentarzy spraw jawnych jest bezzasadne w omawianym przypadku – odnosząc to do tej części wniosku, która dotyczy zajęć dydaktycznych - pozostaje w granicach administracyjnego uznania i nie oznacza dowolności. W tym stanie rzeczy, skoro Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem szczególnej wartości obowiązującego porządku prawnego jaką jest ochrona radnego przed nieuzasadnionym rozwiązaniem stosunku pracy, a nie można podzielić zarzutów pracodawcy o naruszeniu przez Radę przepisów ustawy o samorządzie gminnym, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.