II OSK 1836/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 360/09 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. odstępuje od obciążania uczestniczki Z. K. kosztami postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 września 2009r. sygn. akt II SA/Ke 360/09 uchylił zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] lutego 2009 r., uchylił również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] oraz zasądził od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz Z. K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca B. i J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w P. gm. Michałów. Sąd I instancji przytoczył w uzasadnieniu następujący stan sprawy: Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r., wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał budowę budynku mieszkalnego na działce J. R. w P. [...], z uwagi na istotne odstępstwa od decyzji Wójta Gminy Michałów z dnia 29 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. tenże organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał B. i J. R. wykonanie inwentaryzacji i oceny technicznej tego budynku wraz z projektem zmian i przeróbek niezbędnych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Kolejną decyzją z dnia 28 maja 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] lipca 2004 r., organ nadzoru budowlanego nakazał B. i J. R. wykonanie wymienionych w decyzji robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. II SA/Ke 343/05. Wyrokiem tym uchylona została również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] listopada 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pińczowie, po ponownym przeprowadzeniu postępowania naprawczego, ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na B. i J. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] października 2008 r. projektu budowlanego zamiennego, opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wraz z niezbędną przebudową dostosowującą usytuowanie budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w miejscowości Pawłowice, do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec wykonania przez inwestorów nałożonych powyższą decyzją obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pińczowie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił B. i J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu, obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, uchylił powyższą decyzję w oparciu o art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielił B. i J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli podniesione w jej uzasadnieniu. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 51 ust.1 Prawa budowlanego, decyzję wymienioną w pkt 1 – 3 tego przepisu, organ nadzoru budowlanego wydaje przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust.1. Sąd I instancji uznał, iż bezspornie stan faktyczny sprawy wskazuje, iż w sprawie zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W tym przypadku, po wstrzymaniu robót budowlanych, organ stosuje sposób postępowania naprawczego określony w art. 51 ust.1 pkt 3, i w konsekwencji w art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego. Sąd w uzasadnieniu podkreślił, że z treści art. 51 ust.7 Prawa budowlanego wynika, że obowiązek wymieniony w art. 50 ust.1 pkt 3 (wraz z dalszymi tego konsekwencjami, o jakich mowa w art. 51 ust. 4 i 5), można nałożyć jedynie w stosunku do tych robót budowlanych, które są w trakcie realizacji. W sytuacji jednak, gdy nie wydano postanowienia wstrzymującego roboty budowlane w trybie art. 50 ust.1, albo gdy organ nie zachował terminu 2 miesięcy, o jakim mowa w art. 51 ust.1, odpada uprawnienie do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zmiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót (art. 51 ust.1 pkt 3), a co za tym idzie – do prowadzenia dalszego postępowania opisanego w art. 51 ust.4 czy 5 Prawa budowlanego. Sąd I instancji uznał, iż z takim właśnie przypadkiem miął do czynienia w niniejszej sprawie, nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego nie poprzedził decyzji z [...] kwietnia 2008r., opartej o art. 51 ust.1 pkt 3, postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie takie wydane zostało wprawdzie w dniu [...] października 2003r., jednakże z uwagi na upływ terminu o jakim mowa w art. 51 ust.1, była to okoliczność pozostająca bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, iż nie było podstaw do zastosowania trybu postępowania naprawczego określonego w art. 51 ust.1 pkt 3 oraz w art. 51 ust.4 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, a wydane w takich warunkach decyzje podlegać musiały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Skarga kasacyjna oparta została na przesłankach określonych wart. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 50 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r.Nr 156,poz.1118 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] października 2003r.znak; [...], utraciło byt prawny, podczas gdy uchylenie wydanej w tym okresie decyzji, pozostaje bez wpływu na obowiązywania ww. postanowienia. 2. - naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art.145 §1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art. 51 ust.1 pkt 3 w związku z art.51 ust. 4 w związku z art.50 ust. 1 pkt 4, ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r.Nr 156,poz.1118 ze zm.) poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi i uchylenie wskazanych w wyroku decyzji podczas gdy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie naprawcze, - art.138 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sentencja rozstrzygnięcia pkt I zaskarżonego wyroku nie odpowiada uzasadnieniu, bowiem zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r.WINB nie utrzymał w mocy decyzji organu I instancji. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, iż W trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewid.[...] w P., inwestorzy B. i J. małż. R. w istotny sposób odstąpili od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę W celu doprowadzenia stwierdzonych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem postanowieniem z dnia [...] października 2003r. PINB w Pińczowie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. A następnie przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia tj. w dniu [...] listopada 2003r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorom wykonanie inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego realizowanego budynku. W wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2006r.sygn.akt.II SA/Ke 343/05 decyzja powyższa została uchylona. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji iż prowadząc postępowanie naprawcze od początku organ naruszył przepisy prawa materialnego, bowiem nie poprzedził decyzji z [...] kwietnia 2008r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie skarżącego postanowienie takie wydane zostało w dniu [...] października 2003r. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art.50 ust 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r.Nr 156,poz 1118 ze zm.) postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art.50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast uchylenie decyzji opartej o przepis art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji oparł się na wnioskach wynikających z błędnej interpretacji relacji łączących art.50 i art.51 Prawa budowlanego. W przekonaniu wnoszącego skargę kasacyjną zbędne było wydawanie kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżący wskazał, iż słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 6 lutego 2006r.sygn. II SA/Ke 343/05 uchylił decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Prowadząc ponownie postępowanie naprawcze organy zastosowały się do wskazań tego wyroku i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. organ I instancji na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na B. i J. małż. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wraz z niezbędną przebudową dostosowującą usytuowanie budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w miejscowości Pawłowice gmina Michałów, do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75,poz.690 z ze zm.). Zobowiązani małż. B. i J. R. przedłożyli w dniu 30.10.2008r. projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przedłożenie przez zobowiązanych projektu budowlanego zamiennego poskutkowało decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce Nr [...] w P., gm. Michałów na podstawie projektu budowlanego zamiennego oraz nałożeniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W świetle powyższego w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną postępowanie naprawcze przeprowadzone zostało zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu ustawowych podstawach, przy czym w warunkach niniejszej sprawy uzasadnionym wydaje się rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Podstawowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, jakie skutki wiąże ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./ z upływem terminu przewidzianego w art. 50 ust.4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie niesporne jest, że organ nadzoru budowlanego wydał w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt II SA/Ke, jednakże nie oznaczało to jednocześnie utraty mocy postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 4 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazał skarżący, powołując się na wywód prawny zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 167/07, iż utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych następuje jedynie w przypadku określonym w art. 50 ust 4 Prawa budowlanego gdyby w terminie 2 miesięcy organ w ogóle nie wydał pierwszej decyzji z mocy art. 51 Prawa budowlanego. Późniejsze zmiany bądź uchylenie decyzji z art. 51 Prawa budowlanego nie wywierają skutku na ważność postanowienia o wstrzymaniu, którego prawidłowość może być odrębnie badana tak w toku postępowania zażaleniowego jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tezę powyższą potwierdza również stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1122/08, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1558/06. Wobec powyższego za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 1 Kpa. Niewątpliwie bowiem wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze zostało poprzedzone postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przy czym upływ czasu wobec wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia nie ma wpływu na jego byt prawny. Za zasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 138 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarte w sentencji zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdzić bowiem należy, iż kontrolowana skarżonym wyrokiem decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie jak błędnie wpisał Sąd I instancji w rozstrzygnięciu wyroku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Przytoczone wyżej okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien będzie uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie prawidłowość decyzji wydanych w toku postępowania naprawczego . Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji zostało bowiem wydane w wyniku błędnego przyjęcia przez ten Sąd, że doszło do naruszenia prawa materialnego.