IV SAB/Gl 47/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. ref Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi R.H. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w C. w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w C. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. H. zakwestionował bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w C. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 i wniósł o wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania decyzji w przedmiocie jego skargi. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...]r. Komendanta Miejskiego Policji w C. ze względu na wystąpienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając swoje żądanie opisał, iż w dniu [...]r., jako emerytowany funkcjonariusz Policji skierował wniosek do Komendanta Miejskiego Policji w C. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Wskazał, iż świadczenie to przyznane mu zostało decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Z. Nr [...] z dnia [...]r., jednakże w dniu [...]r. decyzją, której unieważnienia się domaga, bezprawnie, jak określił, zabrano mu przyznane wcześniej świadczenie. Oświadczył, iż stanowisko swoje, co do bezprawności wskazanej decyzji wywodzi z treści wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ( sygn akt IV SA/Gl 434/06 i Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt I OSK 953/07). Wskazał, iż zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w C. o wypłatę przyznanego mu wcześniej świadczenia, którego zaniechano wypłaty w sposób bezprawny, jednakże organ uchylił się od wydania decyzji pozostawiając sprawę bez rozpatrzenia. Tak samo postąpił w opinii skarżącego organ II instancji – Komendant Wojewódzki Policji w K. Powołując się nadto na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. II SAB/Wa 68/08 z dnia 3 lipca 2008r., które dotyczyć miało takie samego zagadnienia, skarżący stwierdził, iż działania organów są bezprawne i wniósł o zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w C. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za lata 2006-2009r. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Miejski Komendant Policji w C. wniósł o jej oddalenie oraz o odrzucenie skargi na decyzję Nr [...]. Zaznaczył, iż uwzględni w całości skargę na bezczynność i wyda decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wypłaty równoważnika. Ustosunkowując się do żądania skarżącego zawartego w jego wniosku o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, którego nierozpoznanie traktuje skarżący jako bezczynność, organ wskazał, iż do chwili uzyskania przez skarżącego uprawnień emeryta świadczenie to było mu wypłacane na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...]r. Od 1 stycznia 2006r. sprawy związane z przyznaniem uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych nie mają charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i nie podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W dniu 28 grudnia 2005r. nastąpiła bowiem nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a § 8 i § 9 tego aktu wykonawczego został uchylony. Uchylono więc podstawę prawną pozwalającą przyznać emerytom policyjnym świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Uchylono także normę regulującą właściwość organu władnego przyznać to świadczenie. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. stwierdzono zatem wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...]r., jako bezprzedmiotowej. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne i prawomocne. Wniosek skarżącego o wypłacenie mu za lata 2006-2009 równoważnika za remont zajmowanego lokalu zwrócono mu bez rozpoznania, a na jego zażalenie w sprawie bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w C. skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., organ ten udzielił stronie odpowiedzi pismem z dnia [...]r. Z akt administracyjnych sprawy wynikało, iż decyzją Nr [...] z dnia [...]r. na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz § 1 ust. 1 i w 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919) przyznano skarżącemu takie świadczenie. Następnie, decyzją Komendanta Miejskiego Policji w C. Nr [...] z dnia [...]r. stwierdzono z dniem [...]r. wygaśnięcie, jako bezprzedmiotowej, decyzji Nr [...] z dnia [...]r. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...]r. skarżący sporządził wniosek skierowany do Komendanta Miejskiego Policji w C. domagając się w nim wypłacenia należnego mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w latach 2006, 2007, 2008 zgodnie z normą przysługującą jak w złożonych wnioskach. Określił swoje uprawnienie, jako nabyte wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzją i ustawowo przysługujące. Zasadność swoich twierdzeń wywodził ze stanowiska przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 434/06 i Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 953/07. W odpowiedzi otrzymał od Komendanta Miejskiego Policji w C. pismo z dnia [...]r. zwracające wniosek bez rozpatrzenia. W piśmie tym zawarto informację o braku podstaw prawnych do przyznania wnioskodawcy, jako emerytowi, równoważnika za remont zajmowanego lokalu, bowiem przepis stanowiący poprzednio podstawę prawną uprawnienia emeryta-funkcjonariusza Policji do opisanego świadczenia został uchylony. Organ podniósł nadto, iż brak przepisów, które określałyby właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wskazano , iż przywoływane przez stronę wyroki sądów administracyjnych stanowią rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach i nie wiążą Policji w innych sprawach. W dniu [...]r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Komendanta Policji w K. pismo nazwane odwołaniem, w którym domagał się rozpatrzenia przez organ II instancji jego wniosku o wypłatę równoważnika za remont, a także spowodowania wydania w trybie art. 108 k.p.a. decyzji przez Komendanta Miejskiego Policji w C. Reakcją na złożone przez stronę “odwołanie" było pismo bez nazwy, sporządzone przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...], w którym uznano jego zarzuty, jako bezzasadne. Opisano stan prawny z chwili wydania decyzji nr [...] przyznającej R. H. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wskazano, iż przepisy te przestały obowiązywać od dnia [...]r. skutkując utratą uprawnień do równoważnika za remont lokalu osoby pobierającej świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W związku z powyższym , zdaniem organu, od tego dnia żądanie ustalenia przez emerytowanego policjanta prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie mają charakteru sprawy administracyjnej i nie podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji. Odnosząc się do cytowanych we wniosku wyroków sądów administracyjnych wskazano, iż są to rozstrzygnięcia indywidualnych spraw, a nadto nie nakazują wypłaty równoważnika pieniężnego lecz rozstrzygają problem dopuszczalności wygaszenia przez organ wydanych w tym przedmiocie decyzji. Ponad powyższe odwołano się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008r. sygn. U 4/08 , z którego wynikać miało, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym gwarantuje osobom uprawnionym do świadczeń emerytalnych jedynie prawo do korzystania z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłączył ze skargi żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]z dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Policji w C. do odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli legalności, dokonywanej przez sąd administracyjny na podstawie art. 1§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), jest kwestia terminowości zakończenia przez organ sprawy administracyjnej, do której rozpoznania jest właściwy. Z bezczynnością na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., mamy do czynienia wówczas gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Jednocześnie w myśl art. § 2 pkt 8 p.p.s.a. chodzi tu o sprawy załatwiane w sposób określony w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a tej ustawy. Mając na uwadze powyższe należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność, w sytuacji gdy w obecnie obowiązującym stanie prawnym organ administracyjny, w tym przypadku Komendant Miejski Policji w C. jest uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie zgłaszanych roszczeń o przyznanie uprawnień do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny na podstawie art. 91 ustawy o Policji, jednakże uprawnienie to nie przysługuje określonym podmiotom ze względów na nieuwzględnienie ich we właściwym dla przedmiotu sprawy prawie materialnym. Bezspornym jest bowiem w sprawie, iż przepisy obowiązujące w chwili składania przez skarżącego ( emeryta policyjnego) wniosku z dnia [...]r. adresowanego do Komendanta Miejskiego Policji w C. przyznają uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wyłącznie policjantom, z pominięciem emerytów i rencistów. Zwrócić trzeba nadto uwagę, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 337; czy uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyr. NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, niepubl.). Jeśli postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, organ może jedynie pozostawić podanie bez rozpatrzenia (w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), przekazać podanie organowi właściwemu do jego rozpatrzenia (art. 65 i 66 § 1 k.p.a.) albo zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 1 i 3 k.p.a.). (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 387). W innych wypadkach wniosek strony powoduje zawiązanie postępowania oraz konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji (wyjątkowo - postanowienia). Jedynie na zasadzie wyjątku postanowienia k.p.a. bądź przepisów szczególnych przewidują możliwość odmowy wszczęcia postępowania oraz określają formę tej czynności procesowej. Z akt sprawy wynika, iż w odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek o rozstrzygnięcie jego sprawy indywidualnej organ podejmował działanie w postaci udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi o konieczności pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Nie wydał natomiast rozstrzygnięcia w formie, której domagał się skarżący. Nie załatwił zatem sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. Zachowanie takie byłoby legalne wyłącznie wtedy, gdyby sprawa, której domagał się załatwienia skarżący nie należała do kręgu spraw administracyjnych z punktu widzenia przedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela jednak poglądu organu wyrażonego w treści pisma z dnia [...]r. Nr [...] sporzadzonego przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Wskazano tam, iż po 1 stycznia 2006r. sprawy związane z przyznaniem równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych nie mają charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i nie podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W dniu 28 grudnia 2005r. nastąpiła bowiem nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i § 8 i § 9 tego aktu wykonawczego został uchylony. Uchylono więc podstawę prawną pozwalającą przyznać emerytom policyjnym świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Uchylono także normę regulująca właściwość organu władnego przyznać to świadczenie. Ustosunkowując się do powyższego poglądu potwierdzić jedynie można, to co wskazane zostało na wstępie. Sprawa o przyznanie uprawnienia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest nadal sprawą administracyjną, natomiast emeryt policyjny nie posiada, w myśl obecnie obowiązujących przepisów, interesu prawnego w dochodzeniu tych uprawnień. Odnosząc się do podnoszonej przez organ kwestii braku norm regulujących właściwość organu władnego przyznać to świadczenie, również w tym wypadku Sąd uznaje pogląd zaprezentowany przez organ za błędny. Przepisy o właściwości ogólnej organów administracji nie zostały bowiem w uchylone, co pozwala rozpoznać sprawę zgodnie z kompetencjami wynikającymi z regulacji zawartej w ustawie o Policji. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż wniesiona przez R. H. skarga na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w C. jest dopuszczalna, albowiem odnosi się ona do przedmiotu, który pozostaje w kręgu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Uznanie braku interesu prawnego po stronie skarżącego powoduje natomiast, iż organ nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie - art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a." (B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja..., s. 18-19). Tym samym pozostawienie bez rozpoznia wniosku strony stanowiło bezczynność. W tym stanie rzeczy na postawie art. 149 p.p.s.a orzeczono, jak w sentencji. Termin do wykonania obowiązku określonego w sentencji wynika wprost z treści art. 286 § 2 p.p.s.a