II SA/Op 281/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 maja 2008 r., nr XIV/103/08 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę postanawia: odrzucić skargę. W dniu 28 maja 2008 r. Rada Gminy Komprachcice podjęła na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) uchwałę Nr XIV/103/08 w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. W § 1 tej uchwały określono, że zatwierdza się taryfę na terenie gminy Komprachcice określoną przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Komprachcicach we wniosku z dnia 15 kwietnia 2008 r., jak w załączniku do niniejszej uchwały. W § 2 postanowiono, że taryfa ma zastosowanie do dostaw wody dokonywanej w okresie od dnia 27 czerwca 2008 r. do dnia 26 czerwca 2009 r. W § 3 rozstrzygnięto o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr XXI/160/05 Rady Gminy Komprachcice z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Komprachcice (§ 4), wskazując, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Komprachcicach ogłosi taryfę w miejscowej prasie oraz na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Gminy w Komprachcicach w terminie 7 dni od daty podjęcia niniejszej uchwały (§ 5). W § 6 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Pismem z dnia 16 lipca 2009 r. Prokurator Okręgowy w Opolu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenie jej nieważności i wywodząc, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 15 ust. 3 i art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, żądając ponadto stwierdzenia niezgodności z prawem uchwał ją poprzedzających, tj. uchwał Rady Gminy Komprachcice: Nr XXV/144/96 z dnia 30 grudnia 1996, Nr XXVIII/238/2002 z dnia 25 marca 2002 r., Nr XII/97/04 z dnia 26 marca 2004 r. oraz Nr XXI/160/05 z dnia 31 marca 2005 r. Powyższa skarga została zarejestrowana w urządzeniach biurowych Sądu, Repertorium SA, pod numerem porządkowym 281/09 i jest ona przedmiotem niniejszego rozpoznania. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 sierpnia 2009 r. ze skargi zostały wydzielone skargi na uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę za lata 2002, 2004 i 2005 oraz na uchwałę z dnia 30 grudnia 1996r. w sprawie ustalenia stawek za sprzedaż wody, które zostały wpisane oddzielnie do repertorium i będą stanowić przedmiot odrębnych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Komprachcicach, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie, zaś z ostrożności procesowej o umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia skargi określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywodząc jednocześnie, że zaskarżona uchwała, dotycząca zatwierdzenia, a nie uchwalenia przez Radę taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, nie jest aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd administracyjny zobligowany jest zbadać, czy spełnione zostały niezbędne warunki dopuszczalności skargi. Jednym z nich jest wniesienie skargi z zachowaniem wymaganego terminu. Stosownie do art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na gruncie powyższego uregulowania, w pierwszej kolejności rozważyć należy charakter prawny zaskarżonej uchwały i wskazać, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że akt ten jest aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Aby uchwała rady gminy mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać określone kryteria: musi być stanowiona na podstawie i w granicach ustaw, mieć charakter powszechny, obowiązywać na obszarze działania organów, które je ustanowiły (a więc lokalnie), mieć charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny, a nadto musi zostać ogłoszona (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 69 i n.). Odnośnie cechy powszechnego obowiązywania aktu prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) należy wskazać, że Konstytucja nie definiuje pojęcia powszechnego obowiązywania. Jednak określenie to jest określeniem zastanym, o ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie znaczeniu. Powszechnie obowiązuje akt prawny, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, tj. jest adresowana do podmiotu określonego rodzajowo: do obywateli, ich organizacji, osób prawnych oraz wszelkich innych podmiotów. Z kolei normatywny charakter aktów prawa miejscowego oznacza, że zawierają one wypowiedzi dyrektywne, wyznaczające sposób zachowania adresatów norm, tj. nakazy, zakazy bądź uprawnienia Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, co pozwala na jej wielokrotne zastosowanie. Nie skonsumuje się ona w wyniku jednokrotnego zastosowania (por. D. Dąbek, op. cit., s. 73). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzenie w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), który stanowi, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 5 omawianej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z kolei w myśl art. 24 ust. 7 tejże ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1. Na tle przytoczonych wyżej regulacji należy stwierdzić, że uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest podejmowana na wniosek konkretnie określonego podmiotu, jakim w niniejszej sprawie jest Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Komprachcicach. To zaś wyklucza generalny charakter norm w niej zawartych. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera wypowiedzi kształtujących sytuację prawną adresatów, gdyż nie określa żadnych norm postępowania. Tym samym nie ma charakteru normatywnego; jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w związku z czym nie jest ona adresowana do mieszkańców gminy, rozstrzygając bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Służy natomiast wyłącznie celom opiniodawczym w przedmiocie taryf, przedstawionych do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 20 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Rada gminy nie ma zatem kompetencji do ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a jedynie je zatwierdza. Może jednak odmówić zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia, że taryfy zostały ustalone w sposób niezgodny z przepisami. Uwzględniając dotychczas powiedziane, należało uznać, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu nie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w myśl art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.), co skutkowało zamieszczeniem w jej § 6 zapisu o wejściu w życie z dniem podjęcia. Podobne stanowisko odnośnie charakteru prawnego uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę prezentowane było w orzecznictwie sądowoadmionstracyjnym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05, publ. LEX nr 190588 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 273/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i pogląd ten należy w pełni podzielić. Stwierdzenie odnośnie nieposiadania przez zaskarżoną uchwałę przymiotu aktu prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie dla ustalenia terminu do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez Prokuratora, która to czynność, w świetle art. 53 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a., obwarowana jest sześciomiesięcznym terminem liczonym od dnia podjęcia skarżonej uchwały. W odniesieniu do aktów niebędących aktami prawa miejscowego nie ma bowiem zastosowania regulacja zamieszczona w zdaniu drugim powyższego przepisu, polegająca na wyłączeniu tego terminu. Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 28 maja 2008 r. Prokurator zaskarżył natomiast przedmiotową uchwałę dopiero w dniu 20 lipca 2009 r., a więc z ponad półrocznym przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia skargi, przewidzianego w art. 53 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a. Wobec powyższego zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi, określona w art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stąd postanowiono, jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż stosownie do art. 209 P.p.s.a., wniosek o zwrot kosztów sąd administracyjny rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.), w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.), w wyroku oddalającym skargę kasacyjną (art. 204 P.p.s.a.) oraz w postanowieniu o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego z powodu uwzględnienia skargi w całości przez organ administracyjny (art. 201 § 1 P.p.s.a.). Ponadto, w świetle literalnego brzmienia art. 200 P.p.s.a., brak jest podstaw prawnych do zasądzenia przez wojewódzki sąd administracyjny od skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) na rzecz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi, w razie oddalenia skargi albo gdy postępowanie zostanie umorzone z innych przyczyn niż przewidziane w art. 201 § 1 i § 2 P.p.s.a., bądź gdy skarga zostanie odrzucona, co nastąpiło w niniejszej sprawie.