I SA/Wa 905/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej według ewidencji gruntów działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², będących częścią dawnej działki nr [...] w obrębie [...] na rzecz R. P., byłego współwłaściciela nieruchomości oraz na rzecz K. P. i R. P.– spadkobierców byłego współwłaściciela nieruchomości J. P. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że umową sprzedaży z dnia 22 września 1988 r., zawartą w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) Skarb Państwa nabył od R. P. i J. P. niezabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i [...], oznaczoną wówczas jako działka nr [...] o łącznym obszarze [...] m² z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy mieszkaniowej [...] na podstawie decyzji Prezydenta W. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji budowlanej z dnia [...] grudnia 1976 r. Organ podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] podzielając stanowisko, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w wymaganym przepisem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminie. Wojewoda podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby na omawianym terenie zrealizowano drogę publiczną. Według tego organu spełnione zostały wszystkie przesłanki do zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. I SA/Wa 1640/07 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. i Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r. Sąd wskazał, że podstawą zwrotu nieruchomości było ustalenie, iż w sprawie spełniony został wymóg określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi o uznaniu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustalenie powyższe aczkolwiek prawidłowe w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może być jednak rozpatrywane w oderwaniu od dalszej części wymienionego przepisu. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część jeśli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy. Tymczasem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wypowiada się co do zaistnienia tych przesłanek, bądź ich braku, podobnie zresztą jak i organ odwoławczy. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej poza sporem jest fakt złożenia wniosku o zwrot w dniu 9 lutego 2005 r. Wnioski z 23 listopada 1995 r. i 29 stycznia 2001 r. zostały już bowiem rozpoznane i postępowanie w tym zakresie zostało zakończone wyrokiem NSA z dnia 6 marca 2003 r. W związku z tym należ badać istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień 9 lutego 2005 r., a następnie ewentualną możliwość zagospodarowania nieruchomości podlegającej zwrotowi zgodnie z tym planem. W razie braku takiego planu koniecznym jej poczynienie ustaleń faktycznych co do istnienia pozostałych wymienionych wyżej przesłanek z ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomości, czego nie uczyniono i co uniemożliwia ocenę w przedmiocie zasadności wniosku. Jak wynika z pisma Zarządu Miasta W. Delegatury Biura Naczelnika [...] z 6 października 2005 r. dla przedmiotowego terenu brak jest od dnia 1stycznia 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach zarzut skarżącego, iż organ prowadzący postępowanie nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych skutkujących możliwością zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej R. P. K. P. i R. P., wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. sygn. I OSK 434/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 (Dz. U. Nr 58, poz. 369) uznał m.in., że przepis art. 137 ust. 2 w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot – jest niezgodny art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał na naruszenie zasady równości poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji byłych właścicieli, użytkowników wieczystych i innych w zależności od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej nieruchomości, czy też jedynie na jej części. Zaskarżony wyrok zapadł wprawdzie przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, lecz jego oparcie na niekonstytucyjnym przepisie powoduje konieczność jego uchylenia. Domniemanie konstytucyjności tego przepisu zostało obalone, a jego niekonstytucyjność istnieje od daty jego wejścia w życie. Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel wywłaszczenia od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest niezgodny z Konstytucją RP, to nie ma prawnych podstaw ku temu, aby jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie nadal dokonywać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 października 2007 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe toczące się w przedmiotowej sprawie, mimo iż wynik zależał od rozstrzygnięcia, które miało zapaść w postępowaniu toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym we wskazanej sprawie. Wcześniejsze podjęcie postępowania i wydanie wyroku w tej sprawie uznać należy za wadliwe, bowiem po wydaniu wyroku przez Trybunału mogło zapaść inne orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji o zwrocie nieruchomości było niewyjaśnienie sprawy w zakresie dotyczącym przesłanek z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie nie odniósł się do argumentów Prezydenta W., który podnosił m. in., iż ulica [...] jest drogą publiczną na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2003 r., a także że dla tej ulicy zostały wydane linie rozgraniczające zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia[...] listopada1999 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...] w gminie [...], że część zwracanej nieruchomości leży w liniach rozgraniczjających tej ulicy a inne nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...] oraz, że w dniu [...] maja 2006 r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie dalszej części ulicy [...] z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową, obejmującą część działek nr [...], [...], [...] i budowa ta została rozpoczęta. Konieczne jest zatem ustosunkowanie się do tych zarzutów przez sąd pierwszej instancji i dokonanie przez niego czy mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w kontekście celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia 22 września 1988 r. jako "budowa dzielnicy mieszkaniowej [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 s. 421). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. I OSK 434/08. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Artykuł 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W punkcie 1 tego przepisu mowa jest o terminie 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, natomiast w punkcie 2 określono zbędność jako niezrealizowanie celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od wywłaszczenia. Obydwie przesłanki zbędności odnoszą się do faktycznej realizacji celu wywłaszczenia, a nie tylko opracowania dokumentacji inwestycji, a nawet uzyskania odpowiednich decyzji, które oznaczają możliwość realizacji inwestycji, a nie samą już jej realizację. Dodać trzeba, że na inwestorze nie spoczywa obowiązek wykonania inwestycji, czy przystąpienia do jej realizacji mimo posiadanych zezwoleń. Oznacza to, że nawet posiadanie odpowiednich zezwoleń w przypadku nierozpoczęcia prac w ciągu 7 lat od wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości uzasadnione jest stanowisko, że stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także niezakończenie inwestycji w ciągu 10 lat od wywłaszczenia powoduje, że odpowiada ona warunkom określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, a zatem stała się zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia). Trzeba też zauważyć, że pomiędzy definicjami zbędności określonymi w pkt 1 i 2 istnieje związek. Tak więc wykładnia tych uregulowań pozwala przyjąć, że nawet rozpoczęcie prac w ciągu 7 lat od wywłaszczenia (nabycia) ale ich nieukończenie w ciągu 10 lat od wywłaszczenia, oznacza zgodnie z analizowanymi przepisami zbędność nieruchomości zgodnie z analizowanymi przepisami. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, że wywłaszczenie nieruchomości ma prowadzić do niezwłocznego jej zagospodarowania, a nie do przejmowania nieruchomości w tym celu niejako "na zapas". Skoro inwestor nie zdołał w terminach określonych w pkt 1 i 2 wypełnić warunków, nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia, a to oznacza możliwość jej zwrotu. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należało przyjąć, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. i Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r. wydane zostały bez odniesienia się do celu wywłaszczenia (umowy nabycia nieruchomości z dnia 22 września 1988 r.) i bez analizy treści art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami w kontekście treści art. 137 ust. 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. wyraźnie wskazał, że niekonstycyjność przepisu art. 137 ust. 2 została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. Dlatego też zbędne jest ocenianie przesłanek z powołanego wyżej treści tego artykułu sprzed oceny dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. Konieczne jest jednak ustalenie, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o jakich stanowi art. 137 ust. 1 ustawy, to znaczy czy podjęte przez Miasto W. czynności mające doprowadzić do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości mieszczą się w granicach czasowych określonych powyższym przepisem, a także jakie znaczenie dla sprawy ma powołany przez Prezydenta projekt planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z [...] stycznia 2005.). Organ powinien też zbadać, jakie części przedmiotowej nieruchomości leżą w liniach rozgraniczających ulic [...] i [...] i jak twierdzi skarżący, nie mogą podlegać zwrotowi. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).