III SA/Gl 396/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi organu na uchwałę rady gminy w przedmiocie cen oddala skargę. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwaną dalej u.s.g.) skargę z dnia [...] kwietnia 2009 r. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. oraz kategorie osób uprawnionych do ulg za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. Stan sprawy przedstawia się następująco. Rada Miasta C. działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm., zwaną dalej u.c.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. podjęła uchwałę dnia [...] r. Nr [...] w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. oraz kategorie osób uprawnionych do ulg za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]. Załącznik Nr 1 do tej uchwały określał "Cennik opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez gminę C.", a tytuł pkt I i II tego Załącznika miał brzmienie: "I. Bilety elektroniczne normalne – bez limitu okresu wykorzystania – w komunikacji dziennej" i "II. Bilety elektroniczne imienne ulgowe – bez limitu okresu wykorzystania – w komunikacji dziennej". W § 1 pkt 3 zdefiniowano pojęcie "e-Karty". W § 6 tej uchwały postanowiono, że traci moc uchwała Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. (z późniejszymi zmianami). Natomiast w § 7 stwierdzono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (ust. 1) i że jej treść należy podać do publicznej wiadomości przez: 1/ ogłoszenie w prasie lokalnej, 2/ wywieszenie odpowiedniej informacji w środkach komunikacji miejskiej, 3/ wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta C. oraz opublikowanie na stronie internetowej www.c.pl, 4/ opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej MPK w C. oraz na stornie internetowej MPK w C. (ust. 2). Następnie uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miasta C., powołując się na te same przepisy, dokonała zmiany powyższej uchwały. W § 1 tej uchwały postanowiono, że zmianie podlega § 1 w pkt 3 poprzez nadanie mu nowego brzmienia definicji "e-Karty" i dodanie pkt 13 definiującego pojęcie "kursu łącznego" oraz że zmianie ulega tytuł pkt I i II Załącznika Nr 1 poprzez dodanie słowa "na terenie miasta C.". Przy czym postanowienia § 2 uchwały zmieniającej miały taką samą treść jak § 7 uchwały pierwotnej. Uchwała zmieniająca została przedłożona Wojewodzie [...] dnia [...] r. W skardze z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że w podstawie prawnej uchwały zmieniającej, tak jak w pierwotnej uchwale z dnia [...] r. wskazano na art. 8 ust. 1 u.c., który nie może stanowić takiej podstawy w zakresie materii uregulowanej tymi uchwałami. Wojewoda zauważył, że przepis ten daje radzie gminy możliwość ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, co oznacza, że rada gminy w uchwale podejmowanej z tej właśnie podstawy prawnej, winna określić ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego, mające – w myśl art. 9 u.c. – charakter cen maksymalnych. Dodatkowo powołując się na charakter przepisu art. 8 ust. 1 u.c. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., jako przepisu powszechnie obowiązującego, i konieczność formułowania postanowień uchwał jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, Wojewoda wskazał, że w uchwale nie mogły znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. W tym zakresie odwołał się do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1989 r., U 5/86, OTK 1986/1/1). Reasumując organ nadzoru stwierdził, że jego zdaniem określenie w uchwale zasad korzystania z biletów jest sprzeczne z prawem, ponieważ ani nie znajduje uzasadnienia w powołanej delegacji ustawowej, ani takich podstaw nie można doszukać się również w art. 15 ust. 5 oraz art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, zwanej dalej Prawem przewozowym). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2009 r. Gmina C., reprezentowana przez Prezydenta Miasta C., w części wstępnej tego pisma najpierw wnosiła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu dodatkowo wnosiła o odrzucenie skargi z tego względu, że uznawała, iż sprawa taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. została "prawomocnie" rozstrzygnięta przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 2 czerwca 2008 r., III SA/Gl 1564/07. Przy tym zauważyła, że zachodzi też podstawa do zawieszenia postępowania sądowego z tego względu, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się sprawa o sygn. akt II GSK 952/08. Odnosząc się do zarzutów Wojewody zaakcentowała, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie przepis art. 8 u.c. mógł być zastosowany, gdyż stanowi on podstawę do ustanawiania cen komunalnym przewoźnikom oraz jest instrumentem regulowania nie przekraczalnego poziomu cen obowiązującego wszystkich przewoźników, także prywatnych świadczących usługi na terenie gminy C. Gmina powołała się przy tym na wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r., I OSK 130/05 (Lex nr 190697). Na rozprawie dnia 4 września 2009 r. pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, a pełnomocnik strony przeciwnej wnosił, jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga Wojewody [...] została wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. W sprawie tej nie było wymagane dodatkowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.), gdyż przepis art. 102a u.s.g. wyłącza stosowanie tego postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06, Lex 209129). Rozpatrując skargę Sąd stwierdził, że nie jest ona zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy jeszcze zauważyć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działalności administracji publicznej, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Tym samym, aby ustalić, czy wystąpiło istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały lub naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. Sąd musi zbadać, czy dana uchwała została wydana przez organ właściwy, czy były podstawy prawne do podjęcia uchwały o określonej treści i czy nie naruszono procedury jej podjęcia. Zaskarżona uchwała Rady Miasta C. z dnia [...] r. w swym przedmiocie jest uchwałą zmieniającą pierwotną uchwałę z dnia [...] r. w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. oraz kategorie osób uprawnionych do ulg za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. Tym samym badanie zgodności z prawem w tej sprawie z istoty swej ograniczone jest tylko do tych postanowień, które zostały objęte uchwałą zmieniającą. Organ nadzoru nie zaskarżył uchwały pierwotnej z dnia [...] r. określającej pełny zakres regulacji w sprawie opłat za usługi przewozowe. Sąd nie może wychodzić poza granice skargi i badać zgodności z prawem wszystkich postanowień zawartych w uchwale pierwotnej. W pierwszej kolejności nie można zgodzić się z pełnomocnikiem Gminy, że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi ze względu na rozstrzygnięcie sprawy innym prawomocnym orzeczeniem lub do zawieszenia niniejszego postępowania ze względu na toczące się inne postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrok tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2008 r., III SA/Gl 1564/07 oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., II GSK 952/08, wydany w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej Wojewody [...] od tego wyroku Sądu, zapadły w innej sprawie, ponieważ wówczas przedmiotem zaskarżenia była inna uchwała, a mianowicie jeszcze wcześniejsza z dnia [...] r. Nr [...] regulująca podobną problematykę. O tożsamości tych spraw nie może decydować jedynie podobieństwo materii, której dotyczyły uchwały, tzn. w tym przypadku spraw opłat za usługi przewozowe oraz identyczność powołanych w nich podstaw prawnych, czyli zastosowania przepisu art. 8 ust. 1 u.c. Przy tym zauważyć należy, że w chwili obecnej nie obowiązuje uchwała z dnia [...] r., ponieważ straciła swoją moc stosownie do § 6 uchwały pierwotnej z dnia [...] r. Natomiast, jeśli chodzi o wyrok z dnia 8 lipca 2009 r., to NSA nie uznał za zasadne tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnosiły się do błędnego określenia podstawy prawnej podjętej uchwały. Takie same zarzuty zgłasza strona skarżąca w niniejszej sprawie. W tym zakresie NSA podzielił pogląd tut. Sądu, że przy wydaniu uchwały w sprawie opłat za usługi przewozowe istnieją podstawy prawne do powołania się na przepis art. 8 ust. 1 u.c. NSA zauważył przy tym, że sprawy lokalnego transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g., a zadania i formy gospodarki komunalnej gmin, polegające na wykonywaniu przez nie zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Według NSA oznacza to, że jeżeli nic innego nie wynika z przepisów szczególnych, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek wykonać postanowienia zawarte w tym przepisie i to także w zakresie usług przewozów transportu zbiorowego. Zaznaczono przy tym, że przepis art. 8 ust. 1 u.c. stwarza radzie gminy możliwość ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego. Zdaniem NSA, jeśli rada gminy skorzysta z przysługującego jej uprawnienia, to określi w ten sposób ceny urzędowe obowiązujące wszystkie podmioty świadczące usługi w zakresie transportu zbiorowego na terenie gminy. NSA powołał się przy tym na swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 19 lipca 2005 r., I OSK 130/05 (Lex nr 190697). Sąd w składzie obecnym z tym poglądem się zgadza. Oznacza to, że rada gminy jest zobowiązana do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ich ustalenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, którymi są usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym. Podstawą prawną takiej uchwały jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Poza tym rada gminy ma możliwość ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego. Wówczas tak ustalone ceny mają charakter cen urzędowych obowiązujących wszystkie podmioty świadczące usługi w zakresie transportu zbiorowego na terenie gminy, a podstawę prawną dla takiej uchwały stanowi art. 8 ust. 1 u.c. Jak wyżej zaznaczono, kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta C. dotyczyła zmiany niektórych regulacji taryfy opłat za określone usługi, tj. "usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C.", zawartych w uchwale pierwotnej z dnia [...] r. Bez wątpienia powyższe usługi można nazwać usługami przewozowymi transportu zbiorowego. Wynika to z samej ich nazwy i zakresu definicji "przewoźnika" (§ 1 pkt 1 uchwały pierwotnej), którym jest każdy podmiot wykonujący regularny przewóz osób, bagażu lub zwierząt w zbiorowej komunikacji miejskiej. Jednocześnie usługi te jako powszechnie dostępne, a świadczone lub organizowane przez określone podmioty komunalne lub odrębne od nich osoby fizyczne lub prawne, którym powierzono te zadania do realizacji przez Gminę C., są usługami komunalnymi o charakterze użyteczności publicznej. W związku z tym podjęta uchwała pierwotna z jednej strony realizuje obowiązek wynikający z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g., a z drugiej strony, poprzez powołanie w podstawie prawnej art. 8 ust. 1 u.c., wskazuje na skorzystanie przez Radę Miasta C. z uprawnienia ustalenia w tym zakresie cen urzędowych obowiązujących wszystkie podmioty świadczące usługi transportu zbiorowego na określonym terenie. Zmiana postanowień uchwały pierwotnej polegająca na nadaniu nowego brzmienia definicji "e-Karty", zdefiniowaniu pojęcia "kursu łącznego" oraz uzupełnieniu tytułu pkt I i II cennika opłat za takie usługi - stanowiącego Załącznik Nr 1 - poprzez dodanie słowa "na terenie miasta C.", odnosząc się do opłat za takie usługi ma oparcie w powyższych podstawach prawnych. W zaskarżonej uchwale powołano się na art. 8 ust. 1 u.c. nie wskazując na przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Takie naruszenie prawa, tj. niepowołanie pełnej podstawy prawnej, w sytuacji gdy w istocie taka podstawa istnieje, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa i nie ma wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 298/07, LEX nr 341373; z dnia 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA 1999/4/109). W związku z tym nie są zasadne zarzuty skargi złożonej przez organ nadzoru. Zmiany te nie obejmowały swym zakresem zagadnień dotyczących opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych uregulowanych w pkt IV Załącznika Nr 1 uchwały pierwotnej oznaczonych jako "Pozostałe ustalenia". Tym samym Sąd nie mógł dokonać ich oceny poprzez badanie prawidłowości uchwały pierwotnej, gdyż wyszedłby poza granice danej sprawy (art. 134 P.p.s.a.). W badanej sprawie granice te zostały wyznaczone od strony przedmiotowej faktem zaskarżenia: po pierwsze, jedynie uchwały zmieniającej; po drugie, jedynie w zakresie wynikającym z jej treści, czyli zmian określonych postanowień uchwały pierwotnej. Badanie takie nie mieściło się też w granicach działania w oparciu o przepis art. 135 P.p.s.a., ponieważ nie było to niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta C. działała na podstawie powołanych upoważnień ustawowych i w ich granicach, dlatego stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. akt ten stał się aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w myśl art. 42 u.s.g. Tak też postanowiono w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Sąd nie doszukał się także naruszenia procedury podjęcia tej uchwały. W tym zakresie zarzuty skargi też nie były zgłaszane. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy należy jeszcze raz podkreślić, że Rada Miasta C. wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszyła prawa w sposób istotny. Tym samym nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Nie istnieją też przesłanki do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g.), dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.