II SA/Bd 548/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [..] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 548/09 UZASADNIENIE W dniu [...] listopada 2005r. E. W., J. B. i J. B. złożyli w Urzędzie Miasta [...] wniosek o uregulowanie stanu prawnego oraz ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie pod drogę części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], obręb [...]. Ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...] stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa za odszkodowaniem, własności części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną zgodnie z projektem podziału m [...], o pow. [...] ha, wydzielonej z działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej nr KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych jako własność nieżyjącego J. W. oraz jego żony E. W., pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...] i zajętej pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych. Spadek po ujawnionym w księdze wieczystej KW m [...] współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości – J. W. nabyła w całości jego żona E. W. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 21 września 1993 r., sygnatura akt II Ns 1844/93. Postanowieniem z dnia [...] października 2006r. nr [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] z prowadzenia sprawy ustalenia wysokości odszkodowania za zajęcie przez Gminę [...] własności części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o tym, że zgodnie z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wyłącznie uprawnionymi do dochodzenia wypłaty odszkodowania są właściciele nieruchomości ujawnieni w księdze wieczystej na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź ich prawowici spadkobiercy, którzy złożyli wniosek w określonym ustawowo terminie. W piśmie tym Starosta stwierdził, iż w niniejszej sprawie osobą uprawnioną zgodnie z brzmieniem art. 73 ww. ustawy jest Pani E. W. Ponadto Starosta zlecił wykonanie operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wartości odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości, przejętą z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Rzeczoznawca majątkowy J. G. przedstawiła operat szacunkowy z dnia [...] września 2008 r., gdzie określono wartość rynkową prawa własności części nieruchomości, stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], obręb nr [...], o pow. [...] ha, zapisanej obecnie w księdze wieczystej nr KW Nr [...] na kwotę [...] zł. Pismem z dnia 28 października 2008 r. Starosta [...] poinformował uczestników i strony postępowania, iż w dniu [...] listopada 2008 r. będzie przeprowadzona rozprawa administracyjna. W oznaczonej w tym piśmie dacie na rozprawę nie stawili się E. W., przedstawiciel Miasta [...] oraz rzeczoznawca majątkowy J. G. Ze względu na nie stawienie się stron postępowania rozprawa nie odbyła się. W dniu [...] grudnia 2008 r., po dokonaniu oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, Starosta [...] wydał decyzję, którą ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz E. W. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. odwołanie od decyzji Starosty [...] do Wojewody [...] wniósł Prezydent [...], kwestionując prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który, zdaniem odwołującego się, został sporządzony wadliwie. Prezydent podniósł, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej "rozporządzenie"), narusza art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn"), a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Prezydent [...] zarzucił organowi I instancji dokonanie błędnej oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] września 2008 r., a tym samym naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Rozpatrując to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie Prezydenta [...] nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i należy ją utrzymać w mocy. Główne zarzuty Prezydenta [...] sprowadzają się do rzetelności sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz zasadności przyjęcia go jako dowód w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca: gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy tj. 29 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa władania gruntem. Na podstawie art. 130 ust. 2 ugn wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W świetle art. 134 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkową nieruchomości. Uszczegółowienie pojęcia wartości rynkowej nieruchomości zawiera w swej treści art. 151 ugn, który stanowi, że jest to najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założenia, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ugn sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Uprawnienie do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W art. 157 ugn ustawodawca przewidział możliwość oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych z tym, że w ust. 2 tegoż przepisu zastrzeżono, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości tego pierwszego operatu. W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności jego § 36 ust. 1 i 2 pkt 1, który stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Organ odwoławczy wskazał również, że prawidłowość procesu wyceny i właściwego zastosowania przepisów oraz dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru metody wyceny podlega ocenie organu administracji w toku prowadzonego postępowania, zmierzającego do ustalenia wysokości odszkodowania. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem Wojewody jest w szczególności dokonanie na podstawie art. 80 kpa oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, zwłaszcza wobec faktu, iż strona kwestionuje dokonany przez rzeczoznawcę wybór metody oraz materiału porównawczego dla sporządzania wyceny spornej nieruchomości. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, że § 36 rozporządzenia w ust. 1 i 2 określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny. W przepisie tym wyrażono generalną zasadę, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Par. 36 ust. 2 ustanawia natomiast wyjątki od tej zasady - świadczą o tym słowa użyte przez ustawodawcę "w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 (. .. )". Więc przejście do stosowania § 36 ust. 2 jest możliwe po wykazaniu, iż ust. 1 nie może mieć zastosowania, dopiero po dokonaniu takich ustaleń przepis zezwala na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym w sprawie zgromadzonym przez Starostę [...] stwierdzić należy, iż organ I instancji w sposób prawidłowy przyjął jako dowód operat szacunkowy z dnia 8 września 2008 r., co prawda z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednakże nie miało to wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. W przedstawionym w sprawie operacie szacunkowym bardzo szczegółowo uzasadniono na str. 12-14 wybór metody wyceny. Rzeczoznawca wskazał tam, iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym, gdyż transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowej, określonych wart. 151 ust. 1 ugn, tzn. nieruchomości te nie były eksponowane na rynku, a nabywcą zawsze mógł być tylko jeden podmiot: Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego (w zależności od klasyfikacji drogi). Ponadto uzasadniając przyjętą metodę wyceny w operacie zaznaczono, iż, zgodnie z określoną w art. 134 ust. 3 i 4 ugn zasadą korzyści, wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Wyjaśniono, że "aktualny sposób użytkowania" zakłada wykorzystanie nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie ze sposobem jej użytkowania przed przeniesieniem własności na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, "alternatywny" natomiast jest związany z celem wywłaszczenia, funkcją jaką będzie pełniła lub pełni nieruchomość po wywłaszczeniu. Wycena nieruchomości w oparciu o alternatywny sposób użytkowania jest dopuszczalna, zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 ugn w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Gmina [...], wnosząc skargę do Sądu, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu oraz zwracając uwagę na to, że w decyzji organu I instancji pominięto J. B. i J. B., którzy podpisali się pod wnioskiem wypłatę odszkodowania. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Innymi słowy, sąd bada czy organy (w niniejszej sprawie - wojskowe komisje lekarskie) prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne oraz czy właściwie zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując wskazanej kontroli należało więc mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu, również jeżeli dowód zgłaszany jest w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Prowadząc postępowanie administracyjne organy winne mieć również na uwadze obowiązek wynikający z art. 9 kpa należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej, podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. Postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia odszkodowania należnego za przejście na własność Skarbu Państwa - z mocy prawa - nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha zajętych pod drogi publiczne. Materialnoprawną podstawę przejęcia własności tych nieruchomości stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. - zwanej dalej u.p.w.u.r.a.p.). W myśl przywołanego przepisu przejście własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z ust. 4 i 5 przedmiotowej normy wynika z kolei, że odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 z późn.zm. - zwanej w dalszej części u.g.n.) - przy czym podstawę do wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. 29 października 1998 r.), bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Warunkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości (byłego właściciela) w terminie od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 u.p.w.u.r.a.p. w dniu 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. W takiej sytuacji, skoro bezsporne było, że nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na zasadzie określonej art. 73 u.p.w.u.r.a.p, podstawowym zadaniem organu było ustalenie, czy wniosek pochodzi od osoby legitymowanej do żądania wypłaty odszkodowania. Według art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy odszkodowanie wypłaca się bowiem i ustala na wniosek właściciela nieruchomości złożony w zakreślonym terminie. W rozpatrywanej sprawie wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony i podpisany przez 3 osoby. Adresatem rozstrzygnięcia uczyniono natomiast tylko jednego z wnioskodawców. Starosta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazał co prawda dlaczego uważa, że stroną postępowania powinien być tylko jeden z wnioskodawców. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że okoliczności te powinny podlegać ocenie w toku postępowania a wniosek wszystkich wnoszących powinien podlegać załatwieniu w formie wynikającej z przepisów prawa, czyli w sprawie administracyjnej przez wydanie decyzji administracyjnej, Niezależnie od przedstawionych nieprawidłowości dotyczących właściwego ustalenia stron postępowania, należy wskazać również na uchybienia związane wprost z ustaleniem wysokości odszkodowania. W świetle art. 130 u.g.n. operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 80 k.p.a. nakazuje organom administracji oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów zawarta w przywołanej normie nakazuje organom oprzeć ocenę dowodów na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ winien przy tym ocenić całokształt zebranego w sprawie materiału, co w odniesieniu do niniejszej sprawy oznacza konieczność wskazania jaką metodę szacowania wartości nieruchomości i dlaczego uznano za właściwą. W analizowanym przypadku biegły wskazał w operacie jaką metodę i dlaczego uznał za właściwą do ustalenia wartości nieruchomości. W takiej sytuacji, właściwy organ zgodnie z wymogiem art. 80 k.p.a., winien przy zastosowaniu powyższych kryteriów poddać ocenie całokształt zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego dany dowód uznał za wiarygodny a innemu, odmówił mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.) - tym bardziej, jeżeli pomiędzy wartościami ustalanymi przy wykorzystaniu odmiennych metod mogą wystąpić znaczące różnice. Strona kwestionowała zatem przyjętą przez biegłego podstawę prawną określenia wartości nieruchomości wynikającą z § 36 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - zwanego w dalszej części rozporządzeniem. Postawienie takiego zarzutu wymagało od organu odwoławczego odniesienia się do niego i przeanalizowania ze szczególną starannością prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę postaw prawnych w oparciu o które określał wartość nieruchomości. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten winien przeprowadzić we własnym zakresie ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w szczególności w kontekście zarzutów skargi. Tymczasem Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do zacytowania stosowanych uregulowań zawartych w u.g.n. oraz w rozporządzeniu dotyczącym zasad określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej nie dokonując przy tym żadnej analizy prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę zasad szacowania wynikających z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Organ skupił się jedynie na cenie prawidłowości zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej co nie obejmuje analizy przedstawionego problemu. Za taką analizę i ocenę nie można zaś uznać lakonicznego stwierdzenia: "zgodnie z obowiązującymi przepisami wartość gruntu zajętego pod drogę publiczną należy oszacować na podstawie wartości jednostkowej nieruchomości przyległej". Wobec takiego stwierdzenia organu zauważyć trzeba, że przepis § 36 rozporządzenia zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Dopiero w przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. W tym ostatnim przypadku wartość określa się jako iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, iż ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny. Z brzmienia przywołanych przepisów jednoznacznie zatem wynika kolejność działań rzeczoznawcy. W pierwszym rzędzie do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu. Podzielić przy tym należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Przy tym założeniu niewykluczona jest więc możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu (tak w wyroku WSA z dnia 30 października II SA/Lu 527/08 oraz z dnia 16 stycznia 2009 r. VIII SA/Wa 471/08 nie publik.). Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię celowościową w ocenie Sądu nie ma więc istotnych normatywnych przeciwwskazań aby rzeczoznawca przy określeniu wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przyjmował do porównania również ceny nieruchomości przeznaczonych pod budowę lub modernizację drogi publicznej. Tego rodzaju nieruchomości bardziej odpowiadają kategorii nieruchomości podobnych, niż nieruchomości przyległe innego rodzaju, o ile oczywiście spełniają również inne warunki. Trzeba mieć również na uwadze, że przy ocenie prawidłowości zastosowania regulacji zawartej w § 36 ust. 2 rozporządzenia istotne znaczenie ma określenie obszaru analizowanego rynku. Wartość rynkową nieruchomości stanowi wszak najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 u.g.n.). Proces wyceny nieruchomości wymaga zaś uprzedniej wnikliwej analizy rynku nieruchomości, w tym wszechstronnej opartej na wszelkich dostępnych danych analizy cen występujących na tym rynku. Zasady określania rynku analizowanego zawarte są w § 26 rozporządzenia. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, który nie czyni tego w sposób dowolny ale powinien uwzględnić w szczególności, przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Przy konstrukcji zastosowanej w § 36 tego aktu obszar rynku zakreślonego do analizy przez rzeczoznawcę, może więc mieć decydujące znacznie przy ustaleniu czy spełnione zostały kryteria dla zastosowania ust. 2 ww. normy. Niewątpliwie w pierwszym rzędzie analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. Jednak w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, można przyjmować ceny za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym (§ 26 ust. 1 rozporządzenia). Zważyć przy tym należy, że przepisy u.g.n. i rozporządzenia nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. Przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań wywieść można, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny - jako obszar województwa. Nieruchomości zajęte pod drogę publiczną mogą być kwalifikowane jako nieruchomości szczególnego rodzaju, dlatego też rzeczoznawca przy określeniu rynku lokalnego może kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 rozporządzenia. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i poddane ocenie orzekających w sprawie organów - również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 omawianego aktu. W niniejszej sprawie organy obu instancji kwestii tej w ogóle nie badały ani nie próbowały jej wyjaśnić przy udziale rzeczoznawcy przyjmując, że na terenie [...] brak jest w pełni wolnego obrotu nieruchomości zajętych pod drogi. Ponadto wobec prezentowanych przez skarżącego, w toku postępowania, wątpliwości co do wartości przejętej nieruchomości określonej w operatach szacunkowych, obowiązkiem organu było wezwanie strony do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy kwestionuje dowód w postaci operatu szacunkowego oraz do pouczenia o możliwości podważenia tego operatu bądź przez złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego (na jego koszt), bądź w sposób przewidziany art. 157 u.g.n. Organ pierwszej instancji obowiązkowi temu uchybił, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 9 k.p.a. W świetle tego przepisu nieudzielanie informacji o treści art. 157 u.g.n. jak też o możliwości wnioskowania o dowód z opinii alternatywnej, również stanowi naruszenie prawa które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że organy naruszając przywołane wcześniej regulacje procesowe nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności fatycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy - przede wszystkim w zakresie ustalenia osoby (osób) uprawnionych do odszkodowania oraz wysokości tego odszkodowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku i podejmie właściwe kroki procesowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę organ będzie między innymi miał na uwadze konieczność ustalenia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości stron postępowania i osób uprawnionych do odszkodowania. Dokona też oceny zebranych w sprawie operatów szacunkowych, również w kontekście zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Ustali przy tym, czy dowody te mogą być wykorzystane w niniejszym postępowaniu, czy też konieczne będzie zaktualizowanie operatu, uzyskanie dodatkowych wyjaśnień biegłego, zlecenie nowego operatu, albo czy istnieje konieczność zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W razie ewentualnych wątpliwości stron co do wartości nieruchomości zapewni ich wyjaśnienie z udziałem rzeczoznawcy majątkowego (na rozprawie administracyjnej). Organ będzie też miał na uwadze wymogi wynikające z art. 9 k.p.a. i innych norm procesowych podanych w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt 2 wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę przepisu art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi