IV SAB/Wr 34/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi Sz. - E.t Sp. z o.o. w W. na bezczynność [...] P. - M. S.A. w L. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Sz. E. Spółka z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając nakazania [...] P.M.SA udzielenia informacji publicznej: 1) w przedmiocie adresu Biuletynu Informacji Publicznej (dalej: BIP) [...] P. M. S.A., zgodnie ze stosownymi dyspozycjami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z dnia 8 października 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.); (dalej: u.o.d.d.i.p.) w trybie nakazanym przez ustawodawcę na mocy art. 8 ust. 3 u.o.d.d.i.p., 2) dodatkowo wniosła - o ile Sąd uzna to za stosowne i możliwe, o nakazanie permanentnego udostępniania informacji publicznej, poprzez BIP, czyli w trybie udzielenia informacji nakazanym przez art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.d.d.i.p. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nie ulega wątpliwości, że [...] znajduje się w hipotezie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarb Państwa posiadając 41,79% akcji, w związku z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z dnia 21 czerwca 2007 r. nr 50, poz. 331 ze zm.), przy rozdrobnieniu kapitału, stosowanie do powołanych przepisów oraz piśmiennictwa i judykatury RP i UE posiada pozycję dominującą w [...]. Tym samym, [...] obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej poprzez BIP, co powinno skutkować adresem BIP w sieci Internet. Nie mając takiego adresu rażąco gwałci powołane prawo materialne, pozostaje też w bezczynności wobec żądających jego udostępnienia. Skarżący po raz pierwszy żądał udostępnienia informacji publicznej o adresie BIP wnioskiem z dnia 16 lipca 2008 r. Następnie chcąc wypełnić dyspozycje wynikające z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); (dalej: p.p.s.a.) i ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwał ponownie [...] do udostępnienia informacji publicznej i zaprzestania naruszania prawa. W przedmiotowej sprawie zwrócił się również o udzielenie odpowiedzi do Ministra Skarbu Państwa, dominującego udziałowca [...] pismem z dnia 25 sierpnia 2008 r. Powyższe pisma dołączył do skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a - ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej; w obu przypadkach zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki kosztów postępowania administracyjnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosków organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezczynności, gdyż Spółka ustosunkowała się do wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. To zaś, że odpowiedź nie była zgodna z oczekiwaniem skarżącej nie może skutkować wniesieniem skargi. Na stwierdzenie trafności powyższego poglądu powołał orzecznictwo sądów administracyjnych - wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt II SAB/Bk 14/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 2005/06. Dodał, że skoro w niniejszej sprawie nie występuje bezczynność, skarga winna być wniesiona w terminie określonym w art. 53 p.p.s.a. Wniesienie skargi nie jest bowiem ograniczone terminem jedynie wówczas, gdy dotyczy bezczynności, która w tej sprawie nie ma miejsca. Spółka uchybiła terminowi wskazanemu w art. 53 § 2 p.p.s.a. albowiem wniosła ją po upływie pół roku od dnia doręczenia odpowiedzi, powołany zaś przepis przewiduje wniesienie skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie przysługiwał skarżącemu żaden środek zaskarżenia, zachodziła bowiem hipoteza art. 52 § 3 p.p.s.a. Nie budzi zaś wątpliwości, że udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, a ponadto "w art. 17 ust. 2 u.o.d.d.i.p. przewidziano środek zaskarżenia rozstrzygnięć podmiotów niebędących (jak spółka), organami władzy publicznej, w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ale dotyczy on przypadku: odmowy udzielenia informacji, umorzenia postępowania". W sprawie nie zachodził żaden z wymienionych przypadków. Wezwanie skarżącego z dnia 25 sierpnia 2008 r. należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Taki wniosek uzasadnia treść wezwania i skargi. Powyższe rozważania w ocenie organu dają podstawę do złożenia wniosku o odrzucenie skargi. Z ostrożności, na wypadek przyjęcia skargi przez sąd administracyjny do rozpoznania, organ podniósł, że twierdzenia skarżącej, że spółka winna udostępnić informacje publiczne przez stronę internetową w BIP, bowiem jest podmiotem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.o.d.d.i.p., gdyż Skarb Państwa posiada 41,79% akcji w kapitale zakładowym spółki, są bezpodstawne. Skarb Państwa nie posiada w spółce pozycji dominującej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a spółka nie wykonuje zadań publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed ustosunkowaniem się do jej twierdzeń i zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany jest w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu organu, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, a tym samym podlega odrzuceniu. Słuszność tego zarzutu prowadziłaby do zakończenia sprawy bez jej merytorycznego rozpoznania, a mianowicie do odrzucenia skargi. W ocenie Sądu skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, nie może też mieć do niej zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a., ustawodawca nie określił terminu wniesienia skargi na bezczynność. W omawianym zakresie, Sąd orzekający podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 (LEX nr 236545), które brzmi następująco: "Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. 2. K.p.a. nie ma zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. 3. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty lub czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101 "a" ust. 1 w związku z art. 101 lit. u s g." Takie samo stanowisko w tej sprawie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2006r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga nie jest spóźniona, a tym samym nie może być na tej podstawie odrzucona. Po rozważeniu proceduralnej kwestii, skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Badanie w tym zakresie upoważnia Sąd to stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie bowiem Sądu organ nie pozostaje bezczynny. Niesporny jest stan faktyczny sprawy. Wynika on z twierdzeń skargi i z dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę do skargi. Są nimi między innymi pismo skarżącej z dnia 16 lipca 2008 r., kierowane do Prezesa Zarządu [...], w którym wnosiła o udostępnienie informacji publicznej o adresie BIP [...], a także odpowiedź organu na to pismo z dnia 24 lipca 2008 r. Poinformowano w nim, "że [...] P. M. S.A. nie jest zobowiązana do tworzenia własnej strony Biuletynu Informacji Publicznej i nie znajduje się w kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wymienionych w art. 4 ust. 1, pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.)". Z przedstawionych wyżej pism wynika zatem, że skarżący w dniu 24 lipca 2008 r., w związku ze swoim pismem z dnia 16 lipca 2008 r., otrzymał informację od organu, który przyznał, że nie posiada internetowego adresu BIP bo takiego Biuletynu nie prowadzi. Organ wyjaśnił przy tym, że według niego, prawo nie zawiera takiego obowiązku bo nie jest podmiotem publicznym. Natomiast inną sprawą jest, czy skarżącą Spółkę satysfakcjonuje powołana wyżej odpowiedź. Ale ten aspekt nie ma dla niniejszego postępowania znaczenia. Dodać też należy, że forma w jakiej udzielono odpowiedzi - odpowiedź na piśmie, jest prawidłowa. Orzecznictwo w tym względzie jest jednolite, uznaje, że gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada informacji nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji - wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II SAB/Bk 14/08 i z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Bk 69/06 (ONSA/WSA 2008/6/102), wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 48/06. W takiej sytuacji odpowiedź skarżącego należy potraktować jako udzielenie informacji. Inna ocena opisanej sytuacji i ewentualne wydanie orzeczenia zobowiązującego do udzielenia informacji, której organ nie ma, skutkowałoby zawsze niewykonaniem wyroku. Sąd, ani też inny podmiot, nie może nakazać udzielenia informacji, której pytany nie posiada. Z całokształtu sprawy wynika, że skarżący posiada wiedzę, że nie może uzyskać pozytywnej odpowiedzi na swój wniosek bo organ nie prowadzi BIP. Co zatem idzie, nie posiada jego adresu strony internetowej. W istocie zatem wniosek skarżącego zmierza do zobowiązania [...] P. M. do utworzenia BIP, a tym samym przesądzenia, czy argumenty, na które wskazuje organ są trafne, bo w ocenie skarżącego jest on organem publicznym zobowiązanym do utworzenia i prowadzenia informatora, po myśli art. 8 i 4 u.o.d.d.i.p. W ocenie składu orzekającego kognicja sądu administracyjnego jest w tym zakresie wyłączona. Nie jest to bowiem czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takie też stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 408/05, w którym stwierdził, że "działania polegające na utworzeniu i prowadzeniu Biuletynu Informacji Publicznej nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.", a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1210/05. Ponadto. obowiązek utworzenia BIP wynika wprost z przepisu art. 8 ust. 1 u.o.d.d.i.p., a nie udostępnienie informacji publicznej po myśli art. 23 u.o.d.d.i.p., podlega karze grzywny. Nastąpiła zatem pełna regulacja tej kwestii w ustawie, która tym samym wyłącza działanie w tym zakresie sądu administracyjnego. O wyłączeniu w tym zakresie sądowej kontroli świadczy również fakt, że ustawodawca w omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej określił przypadki, w których, w sprawach tych, mogą być wnoszone środki zaskarżenia do sądu administracyjnego. Kwestia związana z utworzeniem i prowadzeniem BIP nie została poddana przez ustawodawcę kontroli w drodze skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze wyżej przedstawione wywody, stwierdzić należy, że skarga zarzucająca nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie adresu BIP nie może, wobec jej bezzasadności, być uwzględniona i dlatego po myśli art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.