II SA/Wa 1054/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] 2) zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz A. P. kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], ustalający A. P. wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby – [...] - w wysokości 0%. W motywach uzasadnienia organ podał, iż A. P. w dniu [...] czerwca 2007 r. zwrócił się do komórki kadrowej Komendy Rejonowej Policji W. z prośbą o ponowne przeliczenie wysługi lat oraz ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat. Organ ustalił, że do wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...] r., należy zaliczyć następujące okresy: w Policji [...] dzień, w Wojsku Polskim [...] miesiące – łącznie [...] miesiące i [...] dzień. Wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby, o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Wobec zaliczenia funkcjonariuszowi okresów wysługi obejmujących łącznie [...] miesiące i [...] dzień, organ uznał za zasadne ustalenie na dzień przyjęcia do służby w Policji wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0%. W odwołaniu od rozkazu organu I instancji A. P. zarzucił naruszenie art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ust. 3 kpa poprzez nieuwzględnienie ostatecznej decyzji dotyczącej wysługi stażowej na dzień [...] stycznia 1993 r. Wskazał, że z treści pominiętego przez organ dokumentu wynika, iż na dzień [...] stycznia 1993 r. zaliczono mu wysługę lat uwzględniając okres [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni pracy w zakładzie pracy. Komendant [...] Policji utrzymując w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji W. stwierdził, iż analiza akt osobowych A. P. wykazała, że pełnił on służbę w Policji od dnia [...] r. W aktach tych znajdują się następujące dokumenty: ▪ [...] Organ II instancji stwierdził, iż prawidłowo zaliczono do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, potwierdzony zaświadczeniem WKU w M. okres pełnienia służby wojskowej. Jednocześnie zauważył, iż w zaskarżonej decyzji błędnie wyliczono okres pełnienia przez A. P. służby wojskowej. Ponadto wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 cyt. rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (...), natomiast nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Organ II instancji uznał, że zgromadzona w aktach osobowych A. P. dokumentacja nie potwierdziła faktycznego wykonywania przez niego pracy na rzecz [...] oraz [...] i pobierania wynagrodzenia w zamian za świadczenie pracy. Komendant [...] Policji uznał też, że podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazał, iż w aktach osobowych A. P. znajduje się notatka sporządzona przez starszego specjalistę Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w K., w której to notatce określone zostały okresy wysługi lat według stanu na dzień 1 stycznia 1993 r., a mianowicie w zakładach pracy – [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni. Notatka zawiera też adnotację o treści "[...]". Organ II instancji stwierdził, iż w aktach osobowych A. P. brak jest przedmiotowego rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1995 r. dotyczącego zaliczenia wymienionemu wysługi lat. Powyższa adnotacja świadczy jednak o tym, że dokument taki był wydany. Organ wskazał, że wymieniona notatka, jak i sporządzony na jej podstawie rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 kpa i nie ma wobec niej zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Powyższa decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez nieuwzględnienie ostatecznej decyzji dotyczącej wysługi stażowej na dzień 1 stycznia 1993 r. oraz art. 7, art. 136 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia istotnych jej elementów i wydanie orzeczenia naruszającego słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1910/07 oddalił skargę A. P. Uznał, że obowiązujące w dacie wydania wymienionego rozkazu personalnego przepisy ustawy o Policji oraz przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 41 z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów nie przewidywały dla zaliczenia wysługi lat formy decyzji administracyjnej. Dlatego też ustalenia zawarte w tym zakresie w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 1995 r. również nie miały charakteru decyzyjnego. Dopiero przepis § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dał organowi możliwość określenia w formie decyzji administracyjnej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz jego procentową wysokość. W uzasadnieniu Sąd nadto stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalenie okresu wysługi lat jest przesłanką, od której zależy wysokość należnego uposażenia zasadniczego. Nie jest to więc samodzielna sprawa administracyjna podlegająca załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej, lecz jeden z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 3655/01, LEX 55359, uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 8/01, LEX 49300). Stwierdził też, że organ prawidłowo uznał, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 1995 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, więc nie mogła w sprawie wystąpić przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3, tj. sytuacja wydania decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Uznał, iż organy wydające decyzje w sprawie nie były związane ustaleniami zawartymi w notatce sporządzonej przez starszego specjalistę Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w K. i sporządzonym na jej podstawie rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Odnosząc się do kwestii niezaliczenia skarżącemu okresu nauki w [...] oraz praktyk odbywanych w [...], Sąd uznał, że do wysługi lat nie zalicza się okresów pracy, za które nie przysługiwało wynagrodzenie. Wynika to z treści § 4 ust. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r., który stanowi, że do okresów wysługi lat nie zalicza się okresów pracy, za które nie przysługiwało wynagrodzenie. Wskazał też, iż zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, policjant obowiązany był złożyć dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat i uznał, że skarżący nie przedstawił dowodów z dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 kpa, potwierdzających wykonywanie przez niego pracy w [...] oraz [...] i pobierania wynagrodzenia za świadczenie tej pracy. Podkreślił, iż z przepisów obowiązujących w okresie, gdy skarżący pobierał naukę w szkole zasadniczej i dotyczących nauki zawodu przez pracowników młodocianych, tj. kodeksu pracy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 września 1974 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia (Dz. U. Nr 37, poz. 219 ze zm.) wynika, iż w ramach nauki zawodu młodociany zawierał z zakładem pracy umowę o pracę i obowiązywała przy tym zasada pisemności. Po zakończeniu nauki zawodu młodociany otrzymywał świadectwo jej ukończenia oraz świadectwo pracy. Tak więc tyko praca w charakterze pracownika młodocianego w ramach nauki zawodu połączona z dokształcaniem w szkole mogłaby być zaliczona do wysługi uposażeniowej, gdyż, jak wskazano powyżej, w jej ramach pracownik zawierał z zakładem pracy umowę o pracę, a po jej zakończeniu pracodawca wystawiał mu świadectwo pracy. Sąd stwierdził, że zaświadczenia złożone przez skarżącego potwierdzają jedynie fakt nauki w [...] i odbycia w ramach tej nauki zajęć praktycznych [...]. Odbywanie praktyk szkolnych nie jest zaś tożsame z nauką zawodu w charakterze pracownika młodocianego i nie daje podstaw do uznania, że wnioskodawca był pracownikiem młodocianym w rozumieniu przepisów kodeksu pracy. W konkluzji Sąd stwierdził, że ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia A. P. do służby w Policji w wysokości 0% było prawidłowe. Wysługa lat skarżącego wynosi bowiem mniej niż dwa lata, zaś zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, dopiero po dwóch latach służby uposażenie wzrasta o 2%. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 812/08 uchylił wyrok z dnia 12 lutego 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W wytycznych Sąd II instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając skargę należy rozpatrzyć ją mając na uwadze brak podstawy prawnej do zmiany uposażenia na niekorzyść policjanta w związku z anulowaniem okresu poprzednio zaliczonego mu do wysługi lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Przepis art. 101 ust. 2 wyżej cyt. ustawy upoważnia natomiast ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat, zaś art. 102 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w tej samej drodze szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Zauważyć należy, że upoważnienie to dotyczy jedynie wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po dwóch latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po dwudziestu latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po trzydziestu latach służby. Z kolei § 4 wyżej wskazanego rozporządzenia wymienia okresy zatrudnienia zaliczające się do wysługi lat. Policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4, a wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Oznacza to, że policjanci przyjmowani do służby pod rządami przepisów tego rozporządzenia mają ustalane okresy zaliczane do wysługi lat służby w Policji. W dalszej części przepisy przewidują możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów zaliczanych do wysługi lat (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Dotyczy to sytuacji, gdy policjant nie dysponował przy przyjęciu do służby odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczonych do wysługi lat w Policji. Po ich dostarczeniu możliwa jest zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie dalszych udokumentowanych okresów. Organ rozstrzyga w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, która określa termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, natomiast dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia). Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że jedynie w drodze zmiany decyzji można doliczyć dodatkowe okresy do wysługi lat, natomiast brak jest podstaw do odliczenia już uprzednio zaliczonych do wysługi lat okresów. Opisana sytuacja (de facto odliczenia wcześniej zaliczonych do wysługi lat okresów) miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć należy, że skarżący pełnił służbę w Policji od dnia [...] grudnia 1978 r. i na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów miał zaliczone sporne okresy do wysługi lat i otrzymywał z tego tytułu uposażenie powiększone o odpowiedni procent. Rozstrzygnięcie, że dany okres pracy został zaliczony policjantowi nieprawidłowo może, w ocenie Sądu, nastąpić aktualnie jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych o ustaleniu uposażenia skarżącego. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przeliczenie uposażenia - ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat, organ rozpozna sprawę w zgodzie z oceną prawną zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ewentualnych zmian na niekorzyść skarżącego w przedmiocie wysokości uposażenia w powiązaniu z wysługą lat dokona w odpowiednim trybie nadzwyczajnym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.