IV SA/Wr 192/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia. Komendant Powiatowy Policji w Ś. decyzją z dnia [...] nr [...] m.in. przyznał R. T. z dniem 1 stycznia 2002 r. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Ś. stwierdził, że decyzja o przyznaniu R.T. równoważnika pieniężnego za remont lokalu wygasła. Utrata uprawnienia nastąpiła z dniem 1 stycznia 2006 r., gdyż emeryci (renciści) policyjni zostali pozbawieni uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dnia 29 grudnia 2008 r. R.T. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w Ś. oświadczenia mieszkaniowe z wnioskiem o ustalenie uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. Komendant Powiatowy Policji w Ś. pismem z dnia [...] nr [...] poinformował wnioskodawcę, że szczegółowe zasady przyznawania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm.), którego § 8 odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także w określonych w nim warunkach do członków rodzin zmarłych emerytów i rencistów. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. nr 266, poz. 2246) dokonano nowelizacji powołanych wyżej przepisów – uchylono § 8 oraz ust. 2 § 9 pozbawiając emerytów i rencistów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zatem, z uwagi na utratę uprawnień tej grupy osób, brak jest podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2008, o które wnioskodawca się ubiega. R.T. dnia 16 lutego 2009 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. zażalenie na pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...], które potraktowane zostało jako odwołanie. W odwołaniu merytorycznie ustosunkował się do przedstawionej w piśmie z dnia [...] argumentacji, uznając ją za wadliwą. Komendant Wojewódzki Policji we W. postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że odwołanie R.T. od pisma Komendanta Powiatowego w Ś. z dnia 30 [...] w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający podał, że odwołujący się jest emerytem policyjnym MSWiA. Wskazał, że dnia 29 grudnia 2008 r. R.T. skierował do Komendanta Powiatowego Policji w Ś. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, który pismem z dnia [...] udzielił negatywnej odpowiedzi. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający przedstawił argumentację prawną zaprezentowaną w piśmie z dnia [...]. Odnosząc się zaś do sentencji postanowienia podniósł, że zastosowana przez Komendanta Powiatowego Policji w Ś. forma udzielenia pisemnej odpowiedzi, a nie wydania decyzji, jest właściwa w związku z nowelizacją wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., w wyniku której uchylony został § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, określający organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych emerytowanym funkcjonariuszom Policji. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji nowelizacja rozporządzenia wykonawczego skutkującego utratą przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z dniem 1 stycznia 2006 r. nie jest sprzeczna z obowiązującym prawem i nie narusza zasad ochrony praw nabytych (zgodnie z art. 2 Konstytucji RP). Organ orzekający stwierdził, że brak jest podstaw materialno-prawnych do podjęcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty emerytom i rencistom policyjnym świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. W skardze na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] R.T. wniósł o jego uchylenie i przyznanie mu prawa do należnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Argumentując swe stanowisko skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 oddalający skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 434/06, gdyż w jego przekonaniu sytuacja prawna w nim przedstawiona jest identyczna jak w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jak wynika wprost, z jej pierwszego zdania została wniesiona na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...]. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest zatem jego legalność, ustalenie czy postanowienie to nie narusza przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przechodząc do rozpoznania skargi należy przede wszystkim podkreślić, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów regulowane jest ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o Policji: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W powyższym przepisie zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, przed powołanym do tego organem, może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W przedmiotowej sprawie analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej, konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał w latach 2001-2005 równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). Dla rozpoznawania skargi niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...]. Komendant Powiatowy Policji, do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 - 2008 stwierdził, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (OSPiKA 1982 r. nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął, że: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Według Sądu pismo Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] zawiera wszystkie niezbędne elementy, które charakteryzują decyzję. Stanowi między innymi w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont, czyli rozstrzyga kwestię, z którą wystąpił skarżący w piśmie z dnia 21 grudnia 2008 r. Stanowisko w tej sprawie zostało oparte na przepisach prawa materialnego. Tym samym należy uznać, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] jest w istocie decyzją. Zauważyć w tym momencie należy, że stanowisko organu, iż brak jest podstawy prawnej do wydania w sprawie decyzji nie znajduje oparcia ani w treści art. 8 k.p.a., który przyjmuje zasadę działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organu państwa, ani też w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji) nakazują by zmiany sytuacji prawnej jednostki były dokonywane w sposób jednoznaczny, przejrzysty i zrozumiały, zgodnie z obowiązującym prawem. Zatem w formie decyzji administracyjnej. Skoro w niniejszej sprawie, o czym mowa wyżej, taka decyzja zapadła (decyzją jest pismo z dnia [...]), to po myśli art. 15 k.p.a. służy od niej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W tych zatem okolicznościach należy uznać, że zaskarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od trafnie nazwanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Tym samym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.